Верховний суд визнав законними санкції проти Петра Порошенка: в чому проблеми санкційної політики України

В Україні санкційний механізм, започаткований законодавчо 2014 року в контексті російської окупації Криму та частини Донецької й Луганської областей, чимало юристів й правозахисників вважають важливим, але на сьогодні вже недосконалим.

Серед недоліків вказують на відсутність чітких доказів для запровадження персональних обмежень, підміну судового покарання, складність судового оскарження указів президента й застаріле санкційне законодавство.

Критики примножилося з 2021 року, відколи, за спостереженнями аналітиків, у порівнянні зі своїм попередником Петром Порошенком президент Володимир Зеленський значно посилив санкційний тиск. Він зокрема збільшив застосування санкційного законодавства і стосовно громадян України. Ба більше, саме впровадження обмежень проти опозиційних бізнесменів та політиків, зокрема Петра Порошенка, викликало підозри серед правників та представників громадянського суспільства, що чинний президент може використовувати санкційний режим як позасудову політичну розправу з опонентами. Пʼятий президент України Петро Порошенко, котрий підписав закон «Про санкції», а через десять років сам потрапив під його дію, оскаржив указ Зеленського у Верховному суді — і програв. Його адвокати подали апеляційну скаргу.

«Ґрати» докладно розібрали мотивувальну частину судової ухвали й на цьому прикладі розглянули проблематику внутрішньої санкційної політики України від початку повномасштабної збройної агресії з боку Росії.

Порошенко наполягає на незаконності санкцій проти нього

В лютому минулого року, коли президент Володимир Зеленський підписав указ № 81/2025 про запровадження 17 видів персональних санкцій проти групи політиків і бізнесменів, один з адресатів — лідер партії «Європейська солідарність» Петро Порошенко відреагував звинуваченнями у бік Зеленського. 

«РНБО таки ухвалила антиконституційне політично вмотивоване рішення запровадити проти мене як лідера опозиції та пʼятого президента санкції з абсолютно незаконними обмеженнями. У цьому злочині є багато співучасників, вся команда Зеленського.(…) Але замовник, виконавець і підписант один — Зеленський», — заявив він у відеозверненні на своїй сторінці у фейсбуці. 

Так само вкрай негативно відреагувала команда захисників Порошенка і в липні 2026, коли після 15 місяців судового процесу Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду не задовольнив позов політика до президента Володимира Зеленського. 

«Указ [президента] — дійсно незаконний. І відповідне рішення про те, щоб відмовити в задоволенні позову, також незаконно обґрунтоване», — заявив адвокат Ілля Новіков. 

Він вважає, що на суд тиснули СБУ та Офіс президента Зеленського, котрий політично переслідує свого попередника.

Захист позивача вимагав визнати протиправним і скасувати президентський указ від 12 лютого 2025 року. Йшлося про безстрокове введення персональних обмежувальних заходів щодо позивача на основі рішення Ради національної безпеки й оборони України. Одним указом Петра Порошенка та низку відомих політиків й підприємців — Віктора Медведчука, Геннадія Боголюбова, Ігоря Коломойського й Костянтина Жеваго — безстроково позбавили державних нагород України, тимчасово заборонили користуватися й розпоряджатися активами, запровадили обмеження торговельних операцій, обмежили польоти й перевезення територією України та виведення капіталів поза межі держави. Санкції також можуть завадити Петру Порошенку, політику із 30-річним досвідом, балотуватися на повоєнних виборах, вважають деякі правознавці. Ольга Айвазовська, голова правління Громадянської мережі «Опора» в інтерв’ю LB.ua зауважила, що саме заборона вчинення правочинів, яка є серед санкцій проти Порошенка, блокує найбазовіші етапи виборчої кампанії майбутнього кандидата. 

«Він не зможе повноцінно подати документи, не зможе відкрити виборчий фонд, не зможе наповнити його власними коштами, бо вони арештовані. Не зможе вести агітацію», — наголосила експертка.  

Минулого року після надання чинності рішенню РНБО президент Володимир Зеленський на прохання журналістів так пояснив мотивацію застосування обмежень проти Порошенка:

«У нас війна, а люди виводять гроші, мільярди гривень… Це почалося з 2014-15 років: виведення грошей, торгівля, заробіток із сепаратистами на вугіллі. Я просто здивований, що раніше ні фінмоніторинг, ніхто нічого нам не розказував. (…) А зараз Служба безпеки, фінмоніторинг показують два мільярди». 

Президент не уточнив тоді, що це за гроші, але дав зрозуміти, що після оприлюднення деталей «люди будуть шоковані, як дехто в час війни використовує фонди начебто на підтримку військових, а насправді «миє гроші».

Президент України Володимир Зеленський, 23 лютого 2025 року. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Ці деталі, проте не відкрилися громадськості і після ухвали Верховного суду, адже у тексті рішення, наданого до загального доступу 15 липня, частина матеріалів щодо власне причин запровадження санкцій була закритою (з обмеженим доступом). Під час процесу зміст цих пунктів (152-156) обговорювали в закритому режимі. 

«Рішення нікчемне, внутрішньо суперечливе і містить усі ознаки, що ухвалене під зовнішнім тиском», — заявив захисник Ігор Головань про ухвалу Верховного суду, коли захисники політика-позивача наприкінці липня оприлюднили приховані матеріали справи. 

Як повідомили захисники Порошенка, вони подали апеляційну скаргу до Великої палати Верховного суду та звертаються у Європейський суд з прав людини й Комітету ООН з прав людини. Адвокати Ілля Новіков й Ігор Головань категорично засудили засекречені пункти мотиваційної частини рішення суду і тому вимагають повністю відкритого процесу на стадії апеляції. Але вони сподіваються, що рішення українського суду буде скасоване не в Києві, а в Страсбурзі — Європейському суді з прав людини (ЄСПЛ).

Втім, така заява адвокатів виглядає некоректною з формально-юридичного погляду, зауважив у коментарі для «Ґрат» Сергій Заєць, адвокат, радник щодо застосування практики ЄСПЛ й міжнародного захисту прав людини адвокатського об’єднання AZONES.

«Європейський суд з прав людини — не є четвертою інстанцією і не переглядає рішення національних судів, а натомість оцінює претензії до держави в цілому щодо дотримання зобов’язань за Європейською конвенцією з прав людини. Немає підстав ставити під сумнів професійність адвокатів Порошенка, тому, напевно, вони використали формулювання більш зрозумілі для широкої публіки, маючи на увазі, що не вірять у позитивне рішення у Великій Палаті», — зазначив Сергій Заєць.

Судді: процедурних порушень не було

У позовній заяві до Верховного суду — а відповідно до українського законодавства, саме він є судом першої інстанції для спорів щодо рішень та дій президента країни — захист Порошенка навів девʼять аргументів, щоб довести незаконність указу. Ключовими з них можна вважати: процедурні порушення (неточні ідентифікаційні дані про особу в указі), відсутність у тексті рішення РНБО опису підстав для впровадження санкцій, неможливість застосування обмежень до Порошенка як громадянина України, який перебуває в Україні і не був причетний до терористичної діяльності.

Чому усі ці аргументи Верховний суд відхилив? Захист доводив, що рішення РНБО України було фальсифіковане і втратило юридичну силу, бо нібито незаконно редагувалося уже після публікації (виправляли помилки, зокрема неправильно вказаний ідентифікаційний податковий номер Порошенка). Суд підтвердив, що в оприлюдненому Указі були неточності стосовно особистих даних позивача, та недоліки згодом виправили, про що повідомили на сайті президента України і згодом в офіційних медіа. Як встановив суд, помилка в ідентифікаційних даних особи-адресата санкцій була очевидним хибодруком. І якщо її виправили поза процедурою, передбаченою в законі «Про санкції» (закон 1644-VII), то це — не підстава вважати оскаржуваний указ протиправним, мовиться у тексті ухвали. 

Адвокат Петра Порошенка Ілля Новіков. Фото: Антон Наумлюк, Ґрати

Адвокати Петра Порошенка нарікали ще на обмеження прав підзахисного у зв’язку з тим, що підготовка пропозиції про застосування санкцій з боку Кабінету міністрів, розробка рішення РНБО й підписання указу від руки президента відбулося поспіхом у «нетипово короткий строк» (практично протягом дня). На це судді зауважили, що профільний закон не регламентує час для ухвалення рішення РНБО про застосування персональних економічних обмежень. Водночас, аргументують судді, згадане законодавство передбачає ефективне й швидке реагування на дійсні чи потенційні загрози національній безпеці України. Отже, невідкладний розгляд пропозиції накласти санкції та негайне виконання рішення цілком відповідає букві закону, підсумував суд.

Причини для санкцій встановили, але суд їх засекретив

Чи були підстави для персональних економічних обмежень стосовно опозиційного політика? Відповідно до статті 3 закону України «Про санкції», підстави і необхідність їхнього впровадження для швидкого й дієвого реагування на загрози безпеці України визначає РНБО України. А підтримувати чи ні рішення РНБО — у повноваженнях президента як гаранта Конституції. Словом, питання підстав для введення таких санкцій та існування загрози інтересам держави має самостійно оцінювати президент, у якого є право та можливість ухвалювати подібні рішення, пояснили судді.

При цьому вони встановили, що «обставини, зібрані Держфінмоніторингом, Мінекономіки та Кабінетом міністрів, на основі яких РНБО ухвалила застосування санкцій щодо Порошенка, підпадають під підстави, визначені законом .

На базі цих обставин та фактологічних даних судді дійшли висновку про наявність підстав для санкцій. За матеріалами справи, мовиться у тексті судового рішення, діяльність позивача створювала загрози національній безпеці України. А встановлення цих загроз та засоби протидії такій діяльності субʼєкта суд покладає на РНБО й президента.

Які конкретно події викликали ці загрози, ухвала Верховного суду не уточнює, вилучивши частини судового рішення як засекречені. У текстах окремих думок суддів Олесі Радишевської та Михайла Смоковича, є дещо більше інформації: що відправним пунктом був лист від Державної служби фінмоніторингу від 12 лютого 2025 року. В ньому, відомо з цих судових документів, йшлося про два кримінальних провадження щодо Петра Порошенка, які стосуються періодів його президентства та перебування на посаді міністра закордонних справ України. 

На пресконференції за підсумками висновку Верховного суду адвокати Порошенка повідомили, що повний текст рішення вони отримали лише після їхнього запиту до судової інстанції. І вже цей документ захисники опозиційного народного депутата оприлюднили громадськості та надіслали в іноземні дипломатичні установи в Києві. 

«Партнери України і ви можете побачити, що там було [в засекреченій частині рішення суду]», — оголосив адвокат Ілля Новіков. 

Отож, із цих поширених судових матеріалів виявилося, що Держфінмоніторинг отримав від правоохоронців інформацію про діяльність Петра Порошенка, яка суперечила національним інтересам України і мала негативні наслідки для нацбезпеки держави. Йдеться про два періоди роботи позивача, коли він очолював МЗС (із жовтня у 2009 до березня 2010) і коли був президентом України (події у 2014-2015 роках).

Стосовно першого епізоду вказали, що будучи міністром закордонних справ Порошенко, ймовірно, долучився до підготовчих процесів для укладення «Харківських угод» (тоді Київ за підписом Віктора Януковича отримав знижку на російський газ в обмін на продовження строку базування в Криму Чорноморського флоту Росії). За оцінкою Держфінмоніторингу, йдеться у рішенні суду, Порошенко переслідував особистий матеріальний мотив для підтримки економічних відносин з РФ, щоб отримувати власний прибуток на невигідних, а то й загрозливих для країни умовах. Адже політик мав істотну частку в статутному капіталі ПАТ «Севастопольський морський завод» на території нині окупованого Кримського півострова. Держфінмоніторинг згадує ще і про володіння Порошенка у російському Липецьку, де до 2016 року працював підрозділ його кондитерської корпорації «Рошен».

Петро Порошенко виступає перед прихильниками. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

А другий епізод стосується так званої «вугільної справи». За даними правоохоронців, які описав Держфінмоніторинг у своєму листі, у 2014-2015 роках Петро Порошенко у змові, зокрема з проросійським політиком, ексголовою партії ОПЗЖ Віктором Медведчуком за державні кошти України організував придбання й постачання вугілля із тимчасово окупованих районів Донбасу на державні ТЕС. Сума цих операцій склала понад 207 мільйонів 755 тисяч гривень — порахували у Держфінмоніторингу. За висновками відомства, «проведені операції підірвали енергетичну безпеку України, позбавивши її можливості диверсифікації, й надали РФ ширші повноваження для подальшого втручання у внутрішні справи України».

Як відомо, 2021 року Державне бюро розслідувань за ці дії вже оголосило підозру політику: його обвинувачують в державній зраді та фінансуванні тероризму через купівлю вугілля з окупованих територій. Судовий процес щодо «вугільної справи» триває.

«Я завжди із собою беру відеокамеру». Як Петро Порошенко уникнув затримання та арешту у «вугільній справі»

Громадянин України може бути підсанкційним суб’єктом

Колегія суддів також зупинилася на тому, чи правомірно вважати Петра Порошенка — громадянина України, який перебуває на контрольованій Києвом території — «підсанкційним субʼєктом». У позовній заяві наголошувалося, що відповідно до закону, «громадяни України можуть бути субʼєктами застосування національних санкцій лише як субʼєкти, які здійснюють терористичну діяльність». А політик-позивач, доводили захисники, ніколи не був засуджений за злочин тероризму. Він також ніде не числиться у списках осіб, дотичних до терористичної діяльності. 

У постанові судді зауважили, що в законах України відсутнє чітке формулювання поняття «підсанкційний субʼєкт». Тому вони ґрунтувалися виключно на законі «Про санкції» частина 1 статті 1 , звідки випливає, що захист національної безпеки може бути спрямований не лише стосовно шкідливих дій іноземної держави чи фізичної особи-іноземця, але й «щодо кожного, хто чинить так само».

«Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством або громадяни України, то вони можуть бути субʼєктами застосування санкцій», — пояснили судді. 

І взагалі, вони нагадали, що визначальним чинником для санкцій є не перелік субʼєктів, а саме їхня реальна діяльність, яку судді після аналізу причин рішення РНБО визнали достатньою й достовірною для санкціонування опозиційного політика.

«Була зібрана та проаналізована Держфінмоніторингом, Мінекономіки та КМУ з різних джерел інформація, яка свідчила про існування обʼєктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками давала переконливі підстави стверджувати про причетність позивача до діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам. Суд не виявив підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених Держфінмоніторингом України, Мінекономіки та КМУ обставин», — підсумували у постанові Верховного суду.

Недолік рішення РНБО визнали, але під час суду його виправили

На формулюванні причин та обставин для впровадження санкцій слід зупинитися докладніше. 

У тексті ухвали судді цитують висновки Європейського суду з прав людини після розгляду справи українського підсанкційного (юридичного) субʼєкта — оператора державних лотерей «ТОВ “М.С.Л.” проти України» наприкінці 2025 року. Тоді ЄСПЛ зауважив, що санкційним рішенням в Україні бракувало мотивувальної частини, де б пояснювалося, на підставі яких конкретних дій певної особи на неї накладали обмеження.

Тож, Верховний суд України, дослідивши рішення РНБО щодо Порошенка, визнав: формулювання підстав було загальним і без конкретизації, які саме обставини діяльності позивача підвели до висновку про загрозу національній безпеці. Адже подібні рішення мають бути доступними для зацікавленої особи, щоб розуміти причини запровадження обмежень й підготувати правову позицію для ймовірного оскарження акту. Хоча брак ясності й конкретики судді назвали недоліком тексту РНБО, вони таки впевнені, що його вдалося компенсувати упродовж судового розгляду справи. Наприклад, політику надали матеріали «з обмеженим доступом», які були основою для санкцій щодо нього, позивач також виклав власну позицію про встановлені обставини та отримав судову оцінку індивідуального бачення обмежувальних заходів.

Адвокати Петра Порошенка вважають, що цим маневром судді «допомогли президенту Зеленському»: навіть визнавши недолік формулювання обставин, ухвалили протилежний, тобто потрібний для влади висновок. 

«Це не відповідає принципам і засадам адміністративного судочинства», — заявив адвокат Ігор Головань. 

Адвокат Ігор Головань у Печерському суді Києва, 17 січня 2022 року. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

В остаточному підсумку вердикт Верховного суду не став винятком, а як більшість його висновків у подібних справах, підтвердив законність персональних санкцій, накладених на пʼятого президента його наступником.

Двоє із п’яти суддів стали на бік позивача

Однак рішення судді ухвалили не одностайно: двоє із пʼяти членів колегії висловили окремі думки. Голова колегії Олеся Радишевська схилялася до думки про необґрунтованість санкцій щодо Петра Порошенка і пропонувала їх скасувати.

А суддя Михайло Смокович наголосив, що підстава для застосування санкцій була за межами компетенції органу — Держфінмоніторингу — який її сформулював. Натомість, вважає Смокович, інші державні органи — Мінекономіки та Кабінет міністрів — мали б надати власну оцінку ситуації, викладеній у листі Держфінмоніторингу, а не просто передати інформацію без аналізу на розгляд РНБО.

Поза тим, наведені події щодо позивача давно минули (10-15 років тому), були одноразовими і не несуть актуальної загрози для безпеки країни. Базуючись на цих аргументах, позовні вимоги Порошенка слід було цілком задовольнити, підсумував суддя Смокович. 

Факт неодностайного ухвалення рішення в суді адвокати опозиційного політика називають особливим, беручи до уваги інші подібні справи, а тому сам вердикт трактують як суперечливий. 

Натомість адвокат Сергій Заєць у розмові з виданням «Ґрати» пояснив: 

«Наявність окремих думок суддів є ознакою демократії та справжнього судового процесу. Якщо судді розійшлися в думках, це свідчить про складність  аналізованої проблеми. Розбіжності у висновках це — про незалежність судової влади, бо якби всі судді одностайно ухвалювали рішення “на замовлення влади”, то й окремих думок не було б, це таки про певну зрілість українського суду».

Від 2022 року санкційний механізм в Україні використовується активніше

Санкційну систему як швидкий інструмент протидії зовнішній (російській) агресії врегулювали в Україні 14 серпня 2014, коли Верховна Рада ухвалила профільний закон «Про санкції». Власне з того часу почала відлік і санкційна політика України стосовно держави-агресора. У такий спосіб Київ доєднався до США і ЄС, які з метою тиску на РФ забороняли своїм компаніям мати економічні звʼязки з росіянами.

Після дванадцяти років функціонування санкційного режиму в Україні багато хто вбачає низку вад як на законодавчому рівні, так і в плані практичного втілення, що не завжди досягає заявленої мети.

Чи не найбільше зауважень останніми роками викликає факт частішого запровадження обмежень саме проти громадян України, які не працювали в адміністраціях на окупованих територіях і не воювали проти України. Іншими словами, коли санкції, що за призначенням є інструментом зовнішньої політики тиску на країну-агресора, використовують для вирішення внутрішніх проблем.

«Українські державні структури запроваджують набір обмежувальних заходів до кожної окремо юридичної або фізичної особи, не спрямовуючи їхню дію на визначені вразливості підсанкційної держави для досягнення політичної мети. Більше того часто такі обмеження виглядають як спроба покарати конкретну особу або як суто ритуальні, що не матимуть жодних наслідків для підсанкційної країни чи навіть особи», — звертала увагу ще 2021 року Юлія Каздобіна, дослідниця української та міжнародної санкційної політики, а нині провідна експертка програми Безпекових студій аналітичного центру «Українська призма». 

Експертка програми Безпекових студій аналітичного центру «Українська призма» Юлія Каздобіна. Фото: Центр журналістських розслідувань

Колишній премʼєр-міністр України Арсеній Яценюк у 2014 році під час розгляду законопроєкту запевняв парламентарів:

«Санкції стосуються тільки держави-агресора, тільки іноземних субʼєктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити».

Упродовж судового розгляду позовної заяви пʼятий президент Петро Порошенко (2014-2019) також згадував, що підписаний ним документ не передбачав запровадження обмежень стосовно громадян України. Та ситуація виглядає іншою. За період 2015-2019 років Порошенко, за даними Державного реєстру санкцій, видав 15 санкційних указів, і вже в першому з них числилися десятки громадян України — лідерів та членів угруповань «ЛНР» й  «ДНР», та інших проросійських діячів, «які сприяли терористичній діяльності». На загал укази Порошенка затверджували санкції проти 3175 фізичних осіб, серед яких виявилися 774 громадян України. Щоправда, більшість із них були колаборантами з окупаційною владою в Криму, а також причетні до окупації частини Донеччини та Луганщини. Ставши шостим президентом країни, Володимир Зеленський ще до початку великого вторгнення підписував санкційні укази РНБО значно частіше, ніж його попередник. У період з 2019 по лютий 2022 року, до широкомасштабного вторгнення він ухвалив 47 санкційних рішень РНБО проти 2323 фізичних осіб, з яких щонайменше 554 громадян України. А під час повномасштабної російської агресії таких указів налічують 169. Глава держави регулярно запроваджує нові або розширює чи подовжує попередні санкційні пакети.

Зеленський масово накладає обмеження переважно щодо російських громадян і компаній, але він санкціонував уже і понад тисячу українців (1302). Серед них журналісти, блогери (Олексій Арестович, Мирослав Олешко, Анатолій Шарій, Борислав Береза), ієрархи й спонсори УПЦ МП (Петро Лебідь, Іван Паканич, Вадим Новинський), опозиційні політики (Юрій Бойко, Нестор Шуфрич), колишні бізнес-партнери (Тимур Міндіч й Олександр Цукерман) та екссоратники (Андрій Богдан). Чимало з них мають подвійні громадянства й виїхали з України ще до запровадження обмежень.

Така поширена практика санкційної боротьби щодо співвітчизників викликала негативну реакцію в колах українських інтелектуалів та правозахисників. 

Голова аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей» Тетяна Хутор підтверджує, що із повномасштабною агресією Росії санкційний механізм став використовуватися значно активніше й масштабніше. 

«Персональні обмеження почали масово застосовуватися до осіб, які співпрацюють із державою-агресором, підтримують окупаційні адміністрації, сприяють російському впливу або поширюють російські пропагандистські наративи. Сам напрям посилення санкційного тиску на таких осіб слід оцінювати позитивно. В умовах війни держава повинна мати дієві інструменти для оперативної нейтралізації загроз національній безпеці», — коментує для «Ґрат» особливості санкційної системи останніми роками Тетяна Хутор.

Принципово новим, за спостереженнями експертки, стало запровадження у травні 2022 року санкції у виді стягнення активів у дохід держави. Це дозволило не лише блокувати майно осіб, пов’язаних із державою-агресором, а й за визначених законом умов остаточно передавати такі активи державі на підставі рішення Вищого антикорупційного суду. Саме через цей механізм були, зокрема, остаточно стягнуті в дохід держави активи, пов’язані з Віктором Януковичем та активи численних російських олігархів й колаборантів. Тетяна Хутор вбачає у цьому важливий інструмент очищення української економіки від російського політичного та економічного впливу.

Екс-президент України Віктор Янукович (ліворуч) та президент Росії Володимир Путін (праворуч). Фото: kremlin.ru

Також вона позитивно оцінила міжнародний вимір дії українського механізму накладення санкцій. 

«Україна не лише запроваджує власні санкції, а й систематично передає партнерам інформацію та аргументацію для включення відповідних осіб і компаній до санкційних списків Європейського Союзу, Великої Британії, США й інших держав. Значна частина міжнародного санкційного тиску на Росію формується саме завдяки українській дипломатичній та аналітичній роботі», — додала аналітикиня Тетяна Хутор.

Водночас, на її думку, кількісне розширення санкційної практики майже не супроводжувалося якісним оновленням її правової основи. Закон України «Про санкції», попри окремі зміни, насамперед запровадження стягнення активів у дохід держави, досі залишається фрагментарним. Хутор вважає, що тепер слід системно оновити санкційне законодавство, враховуючи європейські стандарти законності, пропорційності, індивідуального мотивування та ефективного судового захисту.

Оскаржують санкції сотнями, а виграють — одиниці

За даними Державного реєстру санкцій при РНБО, станом на серпень поточного року налічується понад 13,5 тисяч фізичних підсанкційних осіб та близько 10 тисяч компаній. Зі збільшенням субʼєктів, на які накладають обмеження, регулярно росте й число юридичних та фізичних осіб, які оскаржують президентські санкційні укази. Остання офіційна статистика вказує дані на липень 2024 року: тоді у впровадженні Верховного суду перебувала 461 справа щодо оскарження санкцій.

З-поміж сотень розглянутих проваджень відомі, однак, поодинокі випадки, коли санкціоновані особи чи компанії вигравали в суді. Успішним можна вважати кейс колишнього депутата ВР Криму, громадянина України Сергія Вергіля, котрий у квітні цього року виграв суд. Санкції проти нього 2018 року запровадив тодішній президент Петро Порошенко через сприяння кримського політика окупації півострова. Та позивач Вергіль зміг довести, що перебрався на підконтрольну Києву територію у березні 2014 року, і санкції стосовно нього були помилковими. Верховний суд визнав протиправними і скасував обмеження щодо нього через відсутність належних доказів з боку державних органів. Щоправда, Кабмін подав апеляцію і це рішення поки що не вважається остаточним. 

Також позитивним називають тогорічний вердикт Верховного суду України про скасування персональних санкцій проти громадянина Франції Дюрея Луї-Мішеля. 

До 2022 року чоловік тривалий час обіймав керівні посади у банку BNP Paribas. 2023 року указом президента Зеленського на француза наклали десятирічні санкції від блокування активів до заборони вʼїзду в Україну. Обидві інстанції Верховного суду погодилися з аргументами Дюрея. Він переконував, що опинився у санкційному списку помилково, бо на період накладення обмежень вже не працював у раді директорів російського «Сетелем Банк» — партнера BNP 

Санкційне законодавство потребує оновлення 

У дискусіях про складнощі судового оскарження санкцій та ефективного захисту підсанкційних суб’єктів часто згадують про недосконалість українського санкційного режиму. Ще до 2025 року Верховний суд займав переважно «державницьку» позицію, яка частково відображена і в рішенні про відхилення позову Петра Порошенка. Тобто відповідальність за оцінку загроз для нацбезпеки покладалася лише на президента як гаранта суверенітету країни, а суд аналізував лише межі повноважень глави держави й процедуру застосування обмежень. Ситуація, однак дещо змінилася, коли у справі «ТОВ “М.С.Л.” проти України» ЄСПЛ констатував дві взаємопов’язані проблеми українського санкційного механізму.

Голова аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей» Тетяна Хутор. Фото з її сторінки у фейсбуці

Про це докладніше говорить експертка Тетяна Хутор: 

«Перша проблема стосувалася судового контролю. Верховний суд фактично самообмежив свою юрисдикцію, виснувавши, що може перевіряти переважно процедуру застосування санкцій, але не достатність фактичних підстав для включення конкретної особи до санкційного списку. ЄСПЛ визнав такий контроль не достатнім і таким, що не торкається самої суті питання про підставність відповідних правообмежень».

Цю частину порушення можна було виправити шляхом зміни судової практики. І Велика палата Верховного суду, стверджує Хутор, дійсно відреагувала на рішення ЄСПЛ. Під час перегляду справи ТОВ «М.С.Л.» за виключними обставинами Велика палата уточнила свою попередню позицію, зауваживши тепер, що судовий контроль не повинен обмежуватися формальною перевіркою процедури. Суд має оцінити, чи існували фактичні підстави для застосування санкцій до конкретної особи і чи були вони достатніми для відповідного втручання в її права.

Однак друга проблема, виявлена ЄСПЛ, стосується вже не судової практики, наголошує Тетяна Хутор, а особливостей ухвалення самих санкційних рішень. 

«Рішення РНБО, що вводяться в дію указами президента, не містять індивідуального мотивування: у них не пояснюється, які конкретні дії, зв’язки або обставини стали підставою для застосування санкцій саме до певної особи. Ця проблема досі системно не усунута. Підсанкційна особа та суспільство не бачать у санкційному акті індивідуалізованого обґрунтування. Це ускладнює ефективне оскарження і створює ризик довільного застосування обмежень», — вважає голова аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей».

В актах Ради ЄС щодо персональних санкцій навпроти кожного прізвища або найменування компанії стисло наводяться причини включення до санкційного списку. На переконання дослідниці, Україна також має перейти до такої моделі. Навіть якщо частина доказів не може бути оприлюднена з міркувань безпеки, особа повинна отримати принаймні змістовне резюме індивідуальних підстав, достатнє для розуміння суті претензій і реалізації права на захист, підсумувала Хутор у коментарі для «Ґрат».

Санкції стосовно громадян України: «за» і «проти»

Як уже йшлося, указ президента Зеленського про застосування санкційного пакета щодо Петра Порошенка підняв на поверхню дискусійне питання — про доцільність і правомірність накладання обмежень щодо громадян України, які перебувають під юрисдикцією Києва. Деякі правники, зокрема Андрій Магера вважають, що такий механізм має ознаки неконституційності як і власне закон України «Про санкції».

Стосовно цього аспекту експерти-співрозмовники «Ґрат» висловили різні бачення. Сергій Заєць, адвокат, радник із застосування практики ЄСПЛ та міжнародного захисту прав людини адвокатського об’єднання AZONES, визнає існування проблеми і пояснює її через метафору остракізму. Це, коли у Стародавній Греції карали невгодних або небезпечних громадян, виганяючи їх зі спільноти. Він вважає неприпустимим використовувати такі методи боротьби щодо власних громадян в сучасній Україні, яка в умовах опору російській агресії продовжує будувати демократичне суспільство.

«Ці персональні санкції, які штампують усім однакові, є позбавленням майже повного комплексу громадянських прав, необхідних для проживання в українському суспільстві: неможливість користуватися банківськими послугами, займатися підприємництвом, розпоряджатися майном(…) На жаль, напрошується аналогія з діями Російської Федерації стосовно своїх політемігрантів, де нещодавно ухвалили закон про “громадянську смерть”», — зауважив в коментарі «Ґратам» Сергій Заєць.

Адвокат звернув увагу на важливе застереження у застосуванні санкцій: громадяни України за своїм становищем принципово відрізняються від іноземців і тому санкції по відношенню до громадян України мають виражені ознаки дискримінації.

«Якщо йдеться про іноземного громадянина, то в нього є його національна спільнота, куди він може повернутися або яку він не залишав. Якщо він не належить до нашої громади і шкодить нашій державі, то стосовно нього вжити такі обмежувальні заходи — це нормально. А от коли йдеться про громадянина України, то йому немає куди подітись, його громада — в Україні. Навіть якщо українець перебуває за кордоном, він все одно залишається членом української громадянської спільноти. Тому однакові за змістом санкції мають непорівнянний вплив. Коли люди вчинили злочин, існує механізм покарання через кримінальне право. Санкції ж призводять до виключення зі спільноти, але інша громада (країна) не зобов’язана приймати цього вигнанця: людина опиняється в своєрідному лімбі. Якщо нам щось не подобається в діях громадян України, то це — або злочин, за який можна карати в кримінальному порядку, або це — інша думка, і демократія вимагає терпимості до плюралізму думок. Санкції як спосіб реагувати на те, що не подобається, якщо немає складу злочину, це — поганий спосіб реагування, який порушує статтю 14 Європейської конвенції», — сказав Сергій Заєць. 

Адвокат та радник із застосування практики ЄСПЛ та міжнародного захисту прав людини адвокатського об’єднання AZONES Сергій Заєць. Фото з його сторінки у фейсбуці

Таку логіку не зовсім поділяє Тетяна Хутор, голова аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей». За її поясненнями, кримінальне провадження і санкційний механізм мають різну правову природу та різні функції.

«Кримінальне провадження спрямоване на ретроспективне встановлення винуватості особи у вчиненні конкретного кримінального правопорушення та призначення покарання. Санкції натомість мають превентивний і регулятивний характер. Їхня мета — припинити шкідливу поведінку, нейтралізувати актуальну загрозу, обмежити доступ до активів чи ресурсів, які можуть використовуватися на шкоду державі, та спонукати особу змінити свою поведінку. І оскільки санкції й відповідальність мають різну правову природу, одне не виключає (і не заміщує собою) інше. Відтак, сама по собі належність особи до громадянства України не повинна внеможливлювати застосування Україною санкцій до такої особи», — переконана Тетяна Хутор.

Такий підхід, каже вона, відповідає практиці демократичних держав. Санкційне право Європейського Союзу, Великої Британії та США не передбачає загального винятку для власних громадян. Критерієм є зв’язок особи з діяльністю, проти якої спрямований конкретний санкційний режим, а не її паспорт.

Зважаючи на різну правову природу санкцій та відповідальності, аналітикиня Хутор робить ще один висновок: обмежувальні заходи мають сенс лише тоді, коли вони здатні вплинути на поведінку особи сьогодні та в майбутньому. Саме тому давні події не можуть бути самодостатньою підставою для застосування санкцій, на чому зауважив суддя Верховного суду Смокович в окремій думці по справі Порошенка.

Тож, санкції, на думку експертки, не повинні перетворюватися на зручний замінник кримінального чи іншого карального механізму з полегшеним стандартом доказування. 

Редакторка: Тетяна Козак