«Спадок Авакова». Як колишній міністр налаштував «під себе» систему органів внутрішніх справ

Малюнки: Анна Щербина
Малюнки: Анна Щербина

Структура органів системи внутрішніх справ в Україні схематично нагадує п’ятикутну зірку: Національна поліція, Національна гвардія і три державних служби — прикордонна, міграційна й надзвичайних ситуацій — розташовані в її кутах, а МВС — у центрі. За простою схемою — орієнтовно 300 тисяч працівників і 100 мільярдів гривень річного фінансування.

Понад сім років цією системою керував Арсен Аваков. Формально міністр лише координує роботу п’яти відомств, але на практиці через систему призначень, звільнень і розподілу грошей глава МВС контролює їх.

Журналіст «Ґрат» Максим Каменєв вивчив і розповідає, як була побудована «система Авакова».

 

Система

За часів Арсена Авакова система органів внутрішніх справ «збагатилася» службою з надзвичайних ситуацій. До Революції гідності вона підпорядковувалася міністерству оборони. Кабінет міністрів перепідпорядкував пожежних і рятувальників голові МВС 25 квітня 2014 року — через два місяці, після вступу Авакова на посаду.

Внутрішні війська, на базі яких у 2014 році створили Національну гвардію, підпорядковувалися керівництву МВС і раніше. У 2012 році, за часів попередника Авакова — Віталія Захарченка Міністр внутрішніх справ в 2011-2014 роках президент підпорядкував міністерству внутрішніх справ прикордонників. Міграційна служба також підпорядковувалася міністру внутрішніх справ до приходу на цю посаду Авакова.

До 2015 року МВС зберігало у своїй структурі міліцейські підрозділи, через що його неформально називали «міністерством міліції». Їхня ліквідація і створення окремого органу — Національної поліції — головна реформа в міністерстві часів Авакова. Відтоді Нацполіція підпорядковується міністру на тих самих умовах, що й пожежники, рятувальники, прикордонники та співробітники Міграційної служби.

Розростання кількості підлеглих структур Аваков, як і його попередник, пояснив прагненням впровадити європейський досвід. Як приклад наводили сусідню Польщу, де міністерство координує роботу аналогічних органів.

«Ґрати» попросили Арсена Авакова оцінити ефективність правоохоронної системи, що діяла під його керівництвом — він прочитав повідомлення, але не відповів на нього.

 

Інструмент

Аваков із колегами по уряду отримали в спадок від Віктора Януковича й головний механізм управління підлеглими відомствами — закон «Про центральні органи виконавчої влади». Документ, який Верховна рада прийняла у 2011 році, визначив, що уряд спрямовує роботу органів виконавчої влади. Робить він це через міністерства.

Закон (стаття 18) надав міністру цілий список механізмів, з допомогою яких можна було контролювати роботу підлеглих відомств. Він погоджує їхню структуру, зокрема й підрозділів на місцях, призначення і звільнення їхніх керівників, може перевіряти роботу підлеглих та ініціювати питання про притягнення до відповідальності їхніх керівників. Підлеглі зобов’язані звітувати міністру і виконувати його накази та розпорядження.

Після Революції гідності Верховна рада скоригувала закон, урізавши повноваження президента у відносинах з урядом. Але норму про те, що міністри скеровують роботу всіляких відомств залишили. У вересні 2014 року уряд зафіксував підпорядкування МВС Міграційної служби, Служби надзвичайних ситуацій та Адміністрації прикордонної служби. У 2015 році, після реформи, цей список поповнила ще й Національна поліція. Згідно із законом вона має статус служби — тобто центрального органу виконавчої влади.

Віктор Чумак, який у 2014 році очолював комітет Верховної ради з питань боротьби з організованою злочинністю й корупцією згадує, що після Революції гідності ні прем’єр Арсеній Яценюк, ні міністри його уряду не хотіли змінювати підпорядкування міністерствам інших органів виконавчої влади.

«Формально всі ці служби децентралізували, але фактично централізація уряду залишалася. Ця ж система не лише у МВС. Також інші служби підпорядковуються тому ж міністерству юстиції або міністерству транспорту», — сказав «Ґратам» Чумак.

Через три роки, у 2018-му, підпорядкування Нацгвардії й чотирьох служб міністру внутрішніх справ затвердили в законі «Про національну безпеку й оборону» (пункт 3 статті 18).

 

Підпорядкування

Міністр внутрішніх справ не призначає керівників п’яти підлеглих структур. За нього це роблять президент та уряд. Глава держави призначає керівників Нацгвардії та прикордонної служби, уряд — керівників Нацполіції, ДСНС і міграційної служби.

За сім років роботи в уряді в Арсена Авакова не було проблем із призначеннями Кабміном керівників підлеглих органів. Це не дивно, адже за законом саме він подає прем’єру кандидатів, яких згодом затверджує уряд. У відносинах із президентом усе було складніше.

У 2015 році колишній очільник МВС обстояв контроль за Нацгвардією в протистоянні з президентом Петром Порошенком. Компроміс сторін зафіксований у коригуванні профільного закону в грудні 2015 року: Нацгвардія підпорядковується міністру, але її керівника призначає і звільняє президент. Також він призначає заступників керівника. Глава держави погоджує керівників територіальних відділень, але призначає їх міністр.

У грудні 2018 року Аваков втратив контроль над Нацгвардією на 30 днів — на час воєнного стану вона перейшла в підпорядкування міністру оборони.

Заплутанішою є ситуація з прикордонною службою. Згідно із законом (стаття 8) президент призначає керівника прикордонників за поданням прем’єр-міністра. Глава держави також призначає заступників керівника прикордонної служби. У 2012 році в складі Держприкордонслужби створили Адміністрацію, яка набула статусу центрального органу виконавчої влади і в цьому статусі підпорядковується голові МВС.

Найпоказовішим прикладом такого підпорядкування може бути історія так званого «прориву Саакашвілі». 10 вересня 2017 року колишній президент Грузії Михайло Саакашвілі, якого Петро Порошенко позбавив українського громадянства, у компанії своїх прихильників у прямому сенсі прорвався через державний кордон із Польщі.

Пізніше в інтерв’ю виданню Liga Аваков згадував, що особисто розпорядився, щоби прикордонники не відкривали вогонь по порушниках.

«Прикордонники мені дзвонили й питали: «Нам відкривати вогонь?». Я відповідав: «Ви що, ідіоти? Звісно ж, ні!», — згадував Аваков, пояснюючи, що в іншому випадку інцидент закінчився б десятками трупів.

Через півроку, у лютому 2018-го, прикордонники за підтримки ще одних підлеглих міністра — поліцейських, усе ж впоралися із Саакашвілі. Вони затримали політика і відправили літаком назад до Польщі за процедурою реадмісії.

Петро Порошенко намагався контролювати роботу й самого Авакова і його підлеглих через засідання так званого «силового кабінету» — неформальних нарад глав силових відомств у президента. Наприклад, у жовтні 2017 року, Порошенко змусив міністра і його підлеглих звітувати — чому вони не завадили тому ж Саакашвілі і його прихильникам розбити наметове містечко під Верховною радою. У результаті Авакову довелося публічно нагадувати — згідно із законом він не підкоряється президенту.

Те, що не вдалося Порошенку, певною мірою зробив Володимир Зеленський. У серпні 2020 року Верховна рада з ініціативи президента позбавила очільника МВС повноважень впливати на розвідку прикордонників.

 

Устрій

Хоча формально Нацполіція займає в системі органів МВС таке ж місце, як інші служби, на практиці її вага є значно більшою. Як мінімум, Нацполіція перевершує їх за кількістю працівників. Її максимальна чисельність встановлена законом в 140 тисяч працівників. Для порівняння гранична чисельність Нацгвардії — 60 тисяч, Прикордонної служби — 53 тисячі людей.

Деполітизація поліції — тобто позбавлення міністра можливості безпосередньо впливати на роботу правоохоронців — одна з ключових ідей реформи органів МВС після Революції гідності. Аваков задекларував її ще в перший рік роботи на посаді. Тоді Кабмін схвалив Стратегію реформування органів МВС. Згідно з документом міністерство втрачало операційні функції та зосереджувалася на «формуванні державної політики» та координації роботи системи органів внутрішніх справ.

Задекларований принцип фактично зведений нанівець нюансами законодавства. Так, у профільному законі про «Національну поліцію», який Верховна рада затвердила в серпні 2015 року, зазначено, що міністр контролює ключові кадрові призначення. Він призначає і звільняє заступників керівника Нацполіції, затверджує структуру її центрального апарату, перестановки керівників територіальних управлінь і їхню структуру.

Хоч міністр і не призначає главу Нацполіції особисто, але визначає, хто саме це буде. Саме він подає прем’єру кандидатуру на посаду головного поліцейського країни. Глава МВС сам вирішує, як саме вибрати претендента. Арсен Аваков двічі погоджувався, щоби претендента обирав конкурс, але минулого року вніс кандидатуру Ігоря Клименка, не проводячи публічний добір. Уряд вибір Авакова схвалив.

Як це працює на практиці добре пам’ятає Хатія Деканоїдзе — перша керівниця Національної поліції у 2015–2016 роках. У листопаді 2016 року, залишаючи посаду, вона визнала, що для різких змін у неї не вистачило повноважень. На підсумковій прес-конференції Деканоїдзе підкреслила — наступного керівника Нацполіції треба обирати на відкритому конкурсі, оскільки її першому заступнику Вадиму Трояну, який тимчасово керував відомством, «не вистачає політичної незалежності».

Керівником Нацполіції Вадим Троян не став. Він не брав участі в конкурсі, де переміг глава карного розшуку Сергій Князєв. У березні 2015 року МВС перестало бути «міністерством міліції». Усі міліцейські підрозділи в складі МВС ліквідували. Замість них створили нову структуру — Національну поліцію — окремий орган виконавчої влади, керівника якого призначає і звільняє уряд.

 

Кадри

Міністр — гарант відносної незалежності того, що можна назвати «вивіскою» реформ — патрульної поліції. Згідно із законом він погоджує структуру Центрального апарату Нацполіції, а, значить, затверджує — який підрозділ створити, а який — ліквідувати, хто кому підпорядковується тощо. У нинішній структурі Нацполіції управління патрульної поліції в регіонах підпорядковуються безпосередньо Києву, минаючи керівників на місцях.

Малюнки: Анна Щербина

Також міністр є гарантом для бійців колишнього спецпідрозділу «Беркут», який Аваков розформував одразу після призначення міністром. Частина колишніх працівників спецназу залишилася працювати в Національній поліції в складі територіальних підрозділів спеціального призначення. За офіційною інформацією МВС, у 2018 році 30 % працівників київського полку спецназу № 1 раніше служили в «Беркуті».

Територіальні спецпідрозділи збереглися в структурі Нацполіції навіть після створення нового спецназу Нацполіції — Корпусу оперативно-розшукових дій (КОРД). Новий спецназ, який створили на базі колишніх спецпідрозділів МВС «Сокіл», «Грифон», «Кобра», «Титан» та інших, Аваков анонсував як аналог американського спецпідрозділу SWAT.

Із самого початку роботи міністром Аваков змушений був поєднувати «старі» й «нові» кадри. За таким принципом навесні 2014 року комплектували Національну гвардію — бійці Внутрішніх військ, які стояли в оточенні на Майдані, служили в ній разом із майданівцями.

Після початку війни на Сході країни Нацгвардія поповнилася добровольчими батальйонами територіальної оборони, які протистояли сепаратистам, яких підтримувала Росія. З 2015 року добровольчі підрозділи поступово вивели із зони проведення антитерористичної операції. Відтоді понад двадцять батальйонів виконують завдання спецпідрозділів Нацгвардії.

Найуспішнішу операцію за час роботи міністром — штурм будівлі Харківської облдержадміністрації в ніч із 7 на 8 квітня 2014 року — Аваков провів теж силами «старої гвардії» — бійців вінницького спецпідрозділу МВС «Ягуар». Після захоплення будівлі й арешту прихильників «Харківської народної республіки» хвиля сепаратизму в місті пішла на спад.

Пізніше в інтерв’ю Аваков пояснювався, що не міг звільнити 10 000 підготовлених кадрів через те, що вони служили в підрозділах міліції, які протистояли Майдану.

«Тоді нам було життєво необхідно відправити на фронт будь-яких людей, готових воювати за Україну. Будь-яких!» — говорив пізніше Аваков в інтерв’ю виданню Liga.net.

Колишній міністр не робив трагедії з результатів переатестації особового складу у 2015–2016 роках. Із 70 тисяч тоді ще міліціонерів звільнили 5257 осіб (7,5 %), стільки ж понизили в посаді. Пізніше звільнені міліціонери оскаржили звільнення в судах і здебільшого їх поновили на посадах.

Про «нових» міністр Аваков теж не забував. Коли в липні 2017 року колишній боєць Нацгвардії Віталій Марків потрапив до італійської в’язниці за звинуваченням у вбивстві, Аваков розгорнув інформаційну кампанію на підтримку нацгвардійця. Міністр особисто їздив на суд до бійця в італійську Павію, а в листопаді 2020 року привіз до Києва, після виправдувального вердикту.

 

Гроші

У керівника МВС є ще один надійний спосіб контролю над підлеглими відомствами — гроші. Згідно із законом, міністерство — розпорядник бюджетних коштів системи органів внутрішніх справ. Міністр погоджує кошторис доходів і витрат кожного відомства й подає уряду загальний проєкт річного бюджету. За сім років на посаді міністра зусиллями зокрема й Авакова загальний бюджет МВС зріс з 17,9 мільярда гривень у 2014 році до 98,3 мільярда гривень у 2021-му.

Малюнки: Анна Щербина

Право розпоряджатися фінансами дає міністру ще один механізм контролю за системою органів МВС. Як стимул роботи працівників він може використовувати доплати та премії. У квітні 2016 року Аваков видав наказ, за ​​яким будь-який працівник Нацполіції або студент поліцейського вишу може попросити міністра допомогти йому матеріально. Розмір допомоги міністр визначає індивідуально.

Журналісти-розслідувачі Bigus.Info з’ясували, що минулого року керівник Нацполіції Ігор Клименко і троє його заступників отримали від міністра 425 тисяч гривень допомоги «для вирішення соціально-побутових питань».

«Дохід поліцейського складається з невеликої зарплати й майже такої ж надбавки чи премії — тобто частини, яку легко сьогодні забрати, а завтра повернути — це інструмент, який дає змогу маніпулювати персоналом і спричиняє невдоволення рядових працівників», — пояснює Денис Кобзін, директор Харківського інституту соціальних досліджень, і додає. — Якщо в тебе погані відносини з керівником — ти отримуєш лише голу зарплату».

У липні 2019 року Аваков розширив кількість надбавок та премій і для працівників, і для військовослужбовців Національної гвардії. Крім того, міністр регулярно підвищував зарплати працівникам підлеглих відомств. А у 2020 році вибив із держбюджету надбавки для поліцейських із так званого «ковідного фонду».

 

Громовідвід

У ніч Дня незалежності 24 серпня 2016 року в селищі Криве Озеро Миколаївської області поліцейські вбили місцевого жителя — 31-річного Олександра Цукермана. Експертиза встановила, що чоловік помер від чотирьох пострілів із травматичного пістолета. Його тіло, лише в трусах, з руками скутими за спиною наручниками так і залишилося лежати на дорозі біля будинку.

Малюнки: Анна Щербина

Місцеві жителі збунтувалися й намагалися влаштувати самосуд над підозрюваними — нарядом поліції, який напередодні приїжджав за викликом до Цукермана додому. Він був п’яним і влаштував дебош — побив таксиста. Підозрюваних поліцейських затримали, прокуратура висунула звинувачення в умисному вбивстві Денису Ляхвацькому — водієві патрульного автомобіля. Його й ще трьох поліцейських запідозрили також у перевищенні службових повноважень.

Того ж дня міністр внутрішніх справ Арсен Аваков написав у себе у фейсбуці: «Що стосується подій у Кривому Озері. Райвідділ буде розформовано й повністю оновлено. Зміни будуть і в керівництві обласного Миколаївського головного управління поліції. Усі, хто причетний до злочину, підуть під суд, і жодних спроб відбілити “честь мундира” не буде».

Через тиждень, виступаючи в ефірі ток-шоу на каналі «1+1» Аваков спрогнозував, що трагедії, подібні до подій у Кривому Озері будуть повторюватися «доти, поки поліція не пройде повне очищення».

Прогноз Авакова справдився, за наступні п’ять років поліцейські влаштували стрілянину в Княжичах 4 грудня 2016 року, вбили 10-річного Кирила Тлявова в Переяслав-Хмельницькому, згвалтували й катували 26-річну жінку в Кагарлику. Виконати обіцянку судити поліцейських із Кривого Озера Аваков не зміг. Суд над ними так і не відбувся. Відсидівши чотири роки в СІЗО, Денис Ляхвацький вийшов на волю спочатку під домашній арешт, а потім під особисте зобов’язання. Зараз він працює торговим представником.

Євген Крапивін, юрист Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в роботі правоохоронних органів, вважає історію вбивства в Кривому Озері ключем до розуміння роботи системи МВС за часів Авакова й ролі в ній міністра.

«Арсен Аваков виконував роль інформаційної “парасольки” для підлеглих. У серпні 2016 року, коли сталося Криве Озеро, ми побачили модель, де всі проблеми, які є в поліції, усі резонансні справи коментує Аваков і його радники. Вони ходять усіма ефірами. У публічному просторі Аваков залишався «міністром поліції», — говорить Крапивін.

Ще у 2014 році, одразу після вступу на посаду, Аваков взявся «прикривати» бійців спецпідрозділу «Сокіл», які вбили під час затримання керівника рівненського «Правого сектора» Олександра Музичка, відомого під псевдонімом Сашко Білий. Вбивство активіста призвело до перших мітингів під Верховною радою з вимогою відставки Авакова. Сам Музичко напередодні загибелі стверджував, що Аваков розпорядився його вбити.

Найрезонансніший випадок, коли Аваков узяв відповідальність за підлеглих — розслідування вбивства журналіста Павла Шеремета. 12 грудня 2019 року міністр особисто озвучив результати розслідування, до якого юридично не мав жодного стосунку. До того ж, зробив це в присутності президента й генпрокурора.

 

Зиск

Як мінімум один раз на каденцію міністра Арсена Авакова його підлеглі діяли в його особистих інтересах. 31 жовтня 2017 року детективи НАБУ прийшли з обшуком до сина міністра — Олександра. Будинок Авакова-молодшого оточили бійці Національної гвардії. Втім, це не завадило детективам затримати Олександра Авакова.

Малюнки: Анна Щербина

Пізніше в суді прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Олександр Снєгірьов стверджував, що підрозділи Нацгвардії та Нацполіції заважали проводити обшук у квартирі Авакова-молодшого.

Того ж дня Національна поліція на своєму офіційному сайті опублікувала заяву про те, що вважає справу Олександра Авакова приводом для інформаційної кампанії проти міністра внутрішніх справ. За годину до Нацполіції аналогічну заяву опублікувало МВС.

Авакова-молодшого разом із колишнім заступником очільника МВС Сергієм Чеботарем і підприємцем Володимиром Литвином НАБУ підозрюють у розтраті 14,49 мільйона гривень. Саме стільки МВС у 2015 році витратило на закупівлю 5 тисяч рюкзаків у компанії «Дніпровенд», яку слідство пов’язувало із сином міністра. Через півроку антикорупційна прокуратура закрила справу проти Олександра Авакова й Чеботаря за браком доказів їхньої провини. Литвина суд засудив до двох років позбавлення волі умовно.

Після відставки Арсена Авакова вибудувана ним система проходить перевірку на міцність. У парламенті вже зареєстровані законопроекти про перепідпорядкування президенту Національної гвардії та Державної прикордонної служби.

 

 

80 відсотків українців вважають, що в суді виграє багатший або більш впливовий
80

відсотків українців вважають, що в суді виграє багатший або більш впливовий

Монолог голови Ради суддів Богдана Моніча «В Україні сформувалася традиція — в усіх проблемах звинувачують суди»

«В Україні сформувалася традиція — в усіх проблемах звинувачують суди»

Монолог голови Ради суддів Богдана Моніча

Раз на тиждень наші автори діляться своїми враженнями від головних подій і текстів