«Законопроект о множественном гражданстве был использован как паровоз»: с чем он поможет и какие проблемы может вызвать

В следующем году украинцы получат возможность оформить множественное гражданство. 15 июля президент Украины Владимир Зеленский подписал закон №11469 , вводящий это понятие. Документ также пересматривает условия приобретения гражданства Украины и основания для его утраты. Работа над ним длилась около года, спровоцировав дискуссии в политических и юридических кругах. Сторонники инициативы считают, что таким образом Украина сохранит связь с уехавшими за границу людьми, спасаясь от войны. В то же время, законопроект вызвал замечания юристов и правозащитников из-за отсутствия в Украине четкой позиции относительно соответствия его Конституции, а также из-за угроз, что он может вызвать для жителей временно оккупированных территорий.

«Ґрати» выяснили, что именно изменится и чего среди нововведений стоит опасаться.

Возможность оставить детей в орбите Украины

Закон определяет множественное гражданство как одновременную принадлежность лица к гражданству двух или более государств. На сайте Министерства национального единства Украины утверждается , что введение множественного гражданства позволит сохранить связь с уехавшими украинцами и украинками и привлечь таланты и инвестиции из-за рубежа.

Как объясняла во время работы над документом перед вторым чтением заместитель председателя парламентского Комитета по вопросам гуманитарной и информационной политики и член постоянной делегации в ПАСЕ Евгения Кравчук, множественное гражданство обеспечит украинским беженцам возможность сохранить паспорт Украины, если они приобретут гражданство другого государства. По ее словам, закон будет касаться и новых поколений украинской эмиграции.

«У наших беженцев уже рождаются дети, которые могут во многих странах получить гражданство по праву рождения. Поэтому важно, чтобы у таких детей гражданство, по крайней мере, было двойное, а не только страны пребывания. Для нас это возможность оставить этих детей на орбите Украины», — отметила Кравчук.

Пленарное заседание Верховной Рады Украины. Фото: А. Нестеренко, пресс-служба Верховной Рады

За законопроект в целом проголосовали 243 народных депутата, против — 19. Еще 9 воздержались, а 34 присутствовали и не голосовали. В частности, на заседании Верховной Рады 18 июля, когда его рассматривали во втором чтении, против него высказалась глава «Батькивщины» Юлия Тимошенко, раскритиковав предложенную в документе упрощенную процедуру обретения украинского гражданства для отдельных государств.

«Каждая страна мира ценит свой паспорт, ценит свое гражданство и не превращает свой паспорт в дисконтную карту, раздающуюся направо и налево», — заявила народная депутатка.

ЕСПЧ может признать украинский закон дискриминационным в отношении россиян

Новый закон позволяет признавать множественное гражданство для детей, которые по рождению одновременно приобрели гражданство Украины и другого государства или получили гражданство другого государства вследствие усыновления иностранцами; для граждан Украины, которые автоматически приобрели другое гражданство в результате вступление в брак с иностранцами; а также для совершеннолетних украинцев, которые автоматически приобрели гражданство другого государства согласно его законодательству, но не получили документов, подтверждающих наличие гражданства этого государства.

Чтобы получить гражданство Украины, иностранец или лицо без гражданства должны подать заявление и сдать экзамены на знание Конституции, истории Украины и украинского языка. Также для обретения гражданства лицо должно непрерывно проживать на территории Украины в течение последних пяти лет. 

Для людей, которые проходят или проходили военную службу по контракту, беженцев, лиц без гражданства и лиц, более трех лет состоящих в браке с гражданином или гражданкой Украины, соответствующий срок составляет три года, а для военных в период действия военного положения — один год.

Кроме того, у человека должно быть разрешение на иммиграцию (кроме беженцев и проходящих в Украине военную службу по контракту), для получения которого иностранец или лицо без гражданства должны обратиться в украинское консульство или подразделение Государственной миграционной службы. Еще одно условие обретения гражданства — доказать наличие законных источников существования.

Предполагается, что Кабинет Министров Украины сформирует перечень стран, граждане которых смогут обрести гражданство Украины в упрощенном порядке.

В документе нет конкретных критериев, по которым государства будут или не будут включены в этот список. Отмечается, что Кабмин будет учитывать членство страны в Евросоюзе и введение ею санкций в контексте вооруженной агрессии против Украины.

В то же время множественность гражданства не допускается с государством, признанным в Украине государством-агрессором или оккупантом.

Некоторые юристы видят в такой формулировке потенциальную проблему. В комментарии «Ґратам» юрист и эксперт по конституционному праву Центра политико-правовых реформ Андрей Магера говорит, что создание списка «привилегированных» государств может быть рассмотрено как нарушение статьи Европейской конвенции по правам человека о  запрете дискриминации по любому признаку статья 14 Европейской конвенции по правам человека .

Различный правовой статус граждан разных государств в Украине может привести к иску в Европейский суд по правам человека.

«Представьте, что поступила такая жалоба, и Европейский суд по правам человека принял решение о нарушении Украиной этой конвенции из-за дискриминации по национальному признаку. Это приведет к тому, что ЕСПЧ и другие европейские институты обяжут Украину сделать одинаковый подход для приобретения гражданства Украины для всех иностранцев без исключений, в частности, для граждан России. Тем более, среди них есть миллионы людей, которые имеют происхождение из Украины, и они бросятся получать украинские паспорта. Мы прекрасно понимаем, какие последствия это будет иметь дальше: они будут участвовать в выборах. Они сделают из Украины Россию без единого выстрела, просто путем голосования», — говорит Андрей Магера.

Европейский суд по правам человека. Фото: European Court of Human Rights

Еще одной проблемой может стать то, что Конституция указывает на то, что в Украине существует единое гражданство. В пояснительной записке к новому закону по этому поводу отмечается, что украинцы, получившие гражданство других государств, в правовых отношениях с Украиной будут признаваться только гражданами Украины. Аналогичный подход предусмотрен и для иностранцев, которые смогут обрести украинское гражданство, сохраняя гражданство другой страны.

Чтобы окончательно разъяснить этот вопрос, еще в 2021 году депутаты обратились в Конституционный суд Украины по поводу официального толкования статьи Конституции о едином гражданстве. Рассмотрение началось в 2023 году, но его результата до сих пор нет. Андрей Магера объясняет, что сейчас сложно спрогнозировать, когда следует ожидать заключения КСУ по этому поводу, поскольку сейчас суд работает не в полном составе: из 18 судей Большой палаты есть только 12.

Если же Конституционный суд определит, что единственное гражданство в Украине означает отсутствие гражданства или подданства какого-либо другого государства, то положения законов, противоречащих такому толкованию, утратят силу, объясняет юрист.

«Это не значит, что вернутся предыдущие редакции статей. Это будет «дыра» в законе, и это будет означать, что законодатель должен будет урегулировать вопросы гражданства в Украине. В какой-то мере, у нас даже будет коллапс в вопросах приобретения и прекращения гражданства», — говорит он.

Чтобы избежать такой ситуации, КСУ сможет отсрочить вступление в силу своего решения, скажем, на год, отмечает Андрей Магера. За это время будут внесены необходимые изменения в законы, а люди, уже имеющие два или более гражданств, смогут решить, какое из них оставить, а от которого отказаться.

Принятие присяги судьи Конституционного суда. Фото иллюстративное, авторство: пресс-служба КСУ

В пояснительной записке к новому закону указано, что закон «О гражданстве Украины» по-прежнему фактически предусматривал случаи множественного гражданства, например, если ребенок одновременно приобретал гражданство Украины и другого государства по рождению.

Андрей Магера говорит, что такой тезис имеет право на существование. По его словам, закон «О гражданстве Украины» фактически во всех его редакциях содержит противоречащие Конституции положения и эти вопросы остаются нерешенными.

«Если бы подали это самостоятельным законом, он бы никогда не прошел»

Принятый закон содержит обновленный перечень оснований потери гражданства Украины, часть из которых вызвала критику правозащитников. Они опубликовали заявление , где объяснили, как законопроект может навредить жителям временно оккупированных территорий Украины. Среди подписантов документа: Центр прав человека ZMINA, общественная организация «Донбасс СОС», Благотворительный фонд «Стабилизейшен суппорт сервисез», БФ «Восток SOS», Крымская правозащитная группа, Общественный холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ», БФ «Право на защиту» и организация «КРИМСОС».

Также они опубликовали обращение к президенту с призывом ветировать законопроект через ряд находящихся в нем проблемных пунктов. Несмотря на это, Владимир Зеленский подписал документ.

Согласно новому закону, украинское гражданство теряет лицо, которое добровольно приобрело гражданство, в частности, государства-агрессора или государства-оккупанта, то есть России. В тексте закона отмечается, что добровольным не сочтут приобретение российского гражданства на временно оккупированных территориях Украины, даже если для этого человек обратился с соответствующим ходатайством в оккупационные органы, а также если человека незаконно депортировали на территорию страны-агрессора.

Тем не менее, закон утверждает, что человек добровольно приобрел гражданство РФ, «когда действия такого лица направлены на пропаганду войны, публичной поддержки вооруженной агрессии против Украины или создают угрозы национальной безопасности и/или национальным интересам Украины в понимании Закона Украины «О национальной безопасности Украины»».

В комментарии «Ґратам» адвокационный директор Центра прав человека ZMINA Алена Лунева говорит, что такие формулировки слишком размыты, поскольку нет четкого перечня действий, угрожающих национальным интересам или безопасности Украины. Соответственно, проживающий в оккупации человек не знает, какие его поступки могут воспринять как такую угрозу.

«Например, если мать отвела ребенка в школу на оккупированной территории, где этого ребенка милитаризуют, — вредит ли это национальным интересам Украины? В принципе, да, вредит. А если кто-то получает социальные услуги и тем самым подтверждает, что на оккупированной территории Российская Федерация строит какое-то нормальное государство? И это наносит ущерб национальным интересам. Все, что не подрывная деятельность на оккупированной территории, может считаться вредом национальным интересам. Может, нет, мы не знаем точно. Эта норма очень серьезно нарушает принцип правовой определенности», — говорит правозащитница. 

Она отмечает, что такие пункты закона оказывают негативное влияние на коммуникацию украинской стороны с населением временно оккупированных территорий. По словам правозащитницы, РФ уже использовала этот повод для пропаганды и распространяет тезис, что Украина лишит гражданства всех жителей оккупированных территорий, получивших российские паспорта.

«Эти нормы порождают основания говорить о том, что могут быть определенные злоупотребления, выборочное их использование к людям, проживающим в оккупации или выехавшим оттуда. Поэтому есть риск, что люди перестанут сюда ездить. Потому что узнать на границе, что ты больше не гражданин Украины, это пугалка, которую РФ очень эффективно использует. И люди будут бояться сюда ехать, бояться отправлять сюда своих детей на учебу», — говорит Лунева.

Украинские переселенцы на львовском вокзале. Фото иллюстративное, автор: Анна Соколова, Ґрати

Согласно другому пункту закона, человека лишат гражданства Украины, если будет установлено, что он проходил военную службу по контракту в государстве-агрессоре, воевал против Украины на стороне государства-агрессора или страны, способствовавшей агрессии против Украины. К потере украинского гражданства приведет и участие в оккупационной администрации РФ на временно оккупированных территориях.

Алена Лунева отмечает, что эта норма тоже недостаточно конкретна. По ее словам, нужно различать деятельность человека, который работает в оккупационной администрации и наносит реальный ущерб интересам Украины, и людей, работающих в таких учреждениях, скажем, уборщиками, водителями или кладовщиками.

По мнению правозащитницы, такие нормы выглядят как обеспечение возможности лишить гражданства Украины тех людей, которых не удастся привлечь к уголовной ответственности из-за нехватки информации.

Еще одно основание для лишения гражданства Украины, вызвавшей критику, — совершение преступления, в том числе против основ национальной безопасности Украины, против мира, безопасности человечества и международного правопорядка. Правозащитники отмечают , что «фактически лишение гражданства становится формой уголовного наказания лиц, что противоречит Уголовному кодексу Украины».

«Законопроект о множественном гражданстве был использован как паровоз. Это очень плохая практика: когда есть хороший законопроект, наверное, с хорошей идеей и задачей урегулировать давно неурегулированный вопрос, но в него запихивают нормы, не касающиеся множественного гражданства. Туда запихивают нормы, которые они, возможно, давно хотели принять, но если бы подали это самостоятельным законом, он никогда бы не прошел», — объясняет Алена Лунева.

Новый закон отменяет одну из причин, по которой лицо не будут принимать в гражданство Украины, — совершение им преступления против человечности или совершение геноцида. Правозащитники называют такое решение «по меньшей мере необоснованным».

Подписанный президентом закон вступит в силу в середине января 2026 — через шесть месяцев после его опубликования. По словам Алены Луневой, после этого можно будет внести изменения в законы о гражданстве и о временно оккупированных территориях, чтобы установить, какое гражданство на ТОТ Украина не признает.

Между тем Кабинет Министров Украины должен принять нормативно-правовые акты, необходимые для реализации закона, а также подготовить и подать в Верховную Раду законопроекты, которые будут регулировать вопросы лиц, работающих в органах власти и имеющих при этом гражданства других государств.