Конституційний Суд визнав неконституційними низку статей Закону України «Про запобігання корупції», які наділяють Національне агентство з питань запобігання корупції контролюючими функціями, і статтю 366-1 Кримінального кодексу, що передбачала відповідальність за недостовірне декларування.

«Ґрати» вивчили передісторію питання, рішення КС, попросили суддів пояснити його і розповідають про найважливіше.

Коли в Україні запрацювала система електронного декларування?

Створення системи електронного декларування в Україні почалося у 2014 році. Але запрацювала вона лише майже через два роки — вперше держслужбовці подали електронні декларації 30 жовтня 2016 року. Тоді був запущений відкритий державний реєстр декларацій, забезпеченням роботи якого займається Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК).

Тепер посадові особи зобов’язані замість паперових декларацій подавати електронні, які знаходяться у відкритому доступі. До переліку цих осіб входить президент, глави парламенту і Служби безпеки, Генпрокурор, держчиновники, судді, присяжні і так далі. Декларацію вони подають раз на рік, а також перед звільненням з посади або вступом на держслужбу. Крім цього, чиновники були зобов’язані подавати уточнення до декларації, якщо протягом року щось змінилося у їх власності.

Із запуском електронного декларування Кримінальний кодекс поповнився статтею про відповідальність за недекларування або недостовірне декларування.

Створення такої системи було однією з умов Міжнародного валютного фонду для отримання чергового траншу Україною, а також Європейського Союзу для надання Україні безвізового режиму.

Що саме попросили депутати у Конституційного суду?

Протести біля Конституційного суду, 30 жовтня 2020 року. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

У серпні цього року 47 народних депутатів (вся фракція «Опозиційної платформи — За життя», два депутати від групи «Партія «За майбутнє» та один — позафракційний) звернулися до Конституційного суду (КС). Вони просили суд оцінити на конституційність деякі статті Цивільного і Кримінального кодексів, законів «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», «Про Національне антикорупційне бюро», «Про Державне бюро розслідувань», «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку і управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів», які стосуються недостовірного декларування та покарання за цей злочин.

Одна зі статтей Кримінального кодексу із цього переліку — стаття 366-1, що передбачає за подачу завідомо неправдивих відомостей в декларації або неподання декларації — штраф від 2500 до 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, громадські роботи на строк від 150 до 240 годин, позбавлення волі до двох років (з забороною обіймати певні посади або займатися певною діяльністю до трьох років).

Відповідальність настає в разі, якщо недостовірні відомості в декларації відрізняються від достовірних на суму понад півмільйона гривень. І це стосується тільки державних чиновників і представників місцевого самоврядування.

Депутати просили Конституційний суд скасувати, зокрема, статтю 366-1 Кримінального кодексу, оскільки вона передбачає кримінальну відповідальність за недостовірну інформацію в декларації не тільки стосовно майна тих, хто зобов’язаний за своїм статусом подавати декларацію, а й його родичів, з якими вони проживають разом. Таким чином, на думку депутатів, людина змушена нести відповідальність за дії третіх осіб, що суперечить Конституції, згідно з якою відповідальність особи має індивідуальний характер.

Частина оскаржуваних норм стосується конфіскації майна після того, як декларування визнано недостовірним. Пояснюючи своє звернення в КС, депутати відзначили, що Конституція не передбачає позбавлення права власності шляхом «визнання необґрунтованими активів і стягнення їх в дохід держави». І просили визнати неконституційними норми, що стосуються конфіскації через недостовірне декларування доходів.

Депутати також просили КС оцінити статтю 368-5 Кримінального кодексу про незаконне збагачення. У минулому році суд визнав неконституційною таку ж статтю, після чого парламент її замінив. Кримінальна відповідальність за неї настає після отримання чиновником активів, вартість яких більше його доходів на понад шість мільйонів гривень.

На думку депутатів, стаття не вказує, з якого моменту потрібно рахувати доходи чиновника, з якими порівнюють кошти чи майно, що в нього з’явилися.

Рішення щодо скасування недостовірного декларування судді КС прийняли досить швидко. Депутати звернулися в КС 5 серпня, 8 жовтня суд відкрив провадження і вже 27-го прийняв рішення. Для порівняння, 27 лютого 2019 року КС скасував статтю 368-2 Кримінального кодексу про незаконне збагачення держслужбовців. Але з моменту звернення за нею до прийняття рішення пройшов рік і три місяці.

З чим пов’язане таке швидке рішення?

Протести біля Конституційного суду, 30 жовтня 2020 року. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Глава КС Олександр Тупицький, який зустрівся з журналістами 30 жовтня на брифінгу, пояснив, що законодавство дає суду від місяця до півроку для прийняття рішення. Судді можуть прийняти рішення про невідкладний розгляд справи, термін якого — один місяць.

За його словами, термін розгляду також залежить від наявності практики суду в подібних питаннях. Її відсутність ускладнює розгляд, а усталені позиції КС не змінює і використовує в подальшому.

Що вирішив суд?

27 жовтня Конституційний суд розділив провадження за зверненням 47 депутатів і зробив висновки тільки по статті 366-1 Кримінального кодексу, а також нормах Закону України «Про протидію корупції», який регулює діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції. Чому так сталося, в КС не пояснили, але, згідно з його регламентом, суд може роз’єднати провадження «за потреби».

В опублікованому наступного дня рішенні суду йдеться про те, що неконституційними визнані і вся стаття 366-1 Кримінального кодексу, і ряд норм Закону України «Про протидію корупції», що стосуються механізму перевірки декларацій чиновників Національним агентством з питань запобігання корупції.

КС скасував статті, які передбачають такі повноваження НАЗК (перелік — довгий, але це дуже важливо):

• моніторити конфлікт інтересів в діяльності держчиновників;
• перевіряти їх декларації, оприлюднювати їх, моніторити спосіб життя посадових осіб;
• отримувати інформацію з обмеженим доступом, мати доступ до реєстрів, банківських даних;
• проводити перевірки держорганів для запобігання корупції;
• отримувати письмові пояснення від чиновників з приводу конфлікту інтересів, етичності поведінки;
• звертатися до суду з приводу визнання незаконним окремих актів, рішень, прийнятих внаслідок корупційного правопорушення;
• звертатися до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури або Офісу генпрокурора для подання позову в суд про визнання необґрунтованими активів і конфіскації їх в дохід держави;
• ініціювати службове розслідування для притягнення до відповідальності осіб за корупційні дії;
• складати протоколи про адміністративні правопорушення;
• безперешкодно входити до приміщень державних органів і мати доступ до документів для перевірки;
• забороняти посадовій особі брати участь у роботі колегіального органу, якщо у неї виявлено конфлікт інтересів;
• відкривати доступ декларацій в Єдиному державному реєстрі декларацій;
• контролювати і перевіряти декларації;
• притягувати до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності, у зв’язку з корупційними правопорушеннями.

Також КС визнав неконституційною вимогу, згідно з якою чиновники повинні повідомляти в НАЗК про зміни в своїх деклараціях на суму більше 50 прожиткових мінімумів станом на 1 січня поточного року.

Рішення КС, згідно з Конституцією, вступило в силу з моменту оприлюднення рішення, і всі перелічені норми перестали діяти.

У коментарі «Ґратам» суддя КС Ігор Сліденко сказав, що після рішення суду НАЗК мало звернутися до суду для отримання роз’яснень, щоб розуміти, як діяти далі і чи потрібно, наприклад, закривати реєстр декларацій.

«КС сказав би, що з огляду на суспільний запит, реєстр повинен працювати у відкритому доступі. Але Новіков (глава НАЗК Олександр Новіков — Ґ) цього не зробив, думаю, не хотів», — сказав Сліденко.

В результаті реєстр в той же день, коли було опубліковано рішення КС, був закритий. Знову відкрили його через день за вказівкою уряду.

Більшості скасованих статей не було в переліку, з яким депутати зверталися до КС. Наприклад, депутати не питали думки суду з приводу права НАЗК моніторити конфлікт інтересів в діяльності держчиновників (пункт 6 частини 1 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції») або про відповідальність за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення (стаття 65 цього ж закону).

Чи може КС оцінити більше статей, ніж його просили?

Ні! Відповідно до Закону України «Про Конституційний Суд», він може лише реагувати на звернення з конкретними положеннями, які необхідно перевірити на відповідність Конституції.

Ігор Сліденко пояснює «зайві» статті в рішенні КС — їх пов’язаністю.

Наприклад, депутати просили оцінити на конституційність те, що до повноважень НАЗК входить контроль, перевірка, збереження і оприлюднення декларацій (пункт 8 частини 1 статті 11 Закону України «Про протидію корупції»).

«Ця стаття органічно пов’язана з іншими статтями. Якщо визнавати цю норму неконституційною, то і інші теж потрібно», — сказав Сліденко.

Чим мотивував своє рішення суд?

Голова Конституційного суду Олександр Тупицький. Фото: ccu.gov.ua

У поясненні суд зосередив увагу на перевірці декларацій суддів — тобто тільки однієї з груп, які зобов’язані подавати електронні декларації.

КС говорить у своєму рішенні, що антикорупційний контроль та притягнення до відповідальності суддів повинні проводитися незалежними від уряду органами, щоб одна гілка влади не впливала на іншу. Для цього у суддів повинен бути спеціальний орган судової влади.

НАЗК, зазначається в рішенні, має контрольні функції, за допомогою яких впливає на судову владу і, зокрема, на суддів Конституційного суду.

КС також вважає, що кримінальна відповідальність за декларування недостовірних відомостей, а також ненадання декларації є надмірним покаранням за вчинення таких правопорушень.

«Негативні наслідки, які відчуває людина, притягнена до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів, передбачених статтею 366-1 КК України, не пропорційні шкоді, яка відбулась або яка може наступити у разі вчинення відповідних дій», — йдеться в рішенні.

Чи скасував суд електронне декларування?

Ні! Цього в рішенні немає. Більш того, за словами Сліденка, електронне декларування відповідає Конституції.

Чому суд акцентував увагу тільки на декларуванні суддів, хоча рішення стосується і чиновників, і депутатів?

Протести біля Конституційного суду, 30 жовтня 2020 року. Фото: Стас Юрченко, Ґ рати

Суддя Ігор Сліденко, пояснюючи мотивацію суду, зазначив, що КС виявив порушення балансу влади, оскільки НАЗК — орган, який знаходиться в системі виконавчої влади, але контролює інших.

«Це — орган, який контролює всі органи в державі, прямо контролює, і входить у виконавчу владу. Рано чи пізно потрібно було чекати конфлікту. Це міг бути не КС, а Верховний суд або звичайний районний суд», — сказав він.

Сліденко підкреслив, що судді знаходяться під особливим захистом, передбаченим Конституцією, і їх не може перевіряти звичайний орган, створений після прийняття закону.

«Процедури з перевірки суддів повинні бути іншими, можливо жорсткішими, але іншими. Наприклад, якщо інспектор НАЗК може без проблем потрапити в кабінет голови сільради, то відкривати легко двері судді він не повинен», — сказав Сліденко.

Чому КС не передбачив перехідний період для виконання свого рішення?

У цьому випадку, рішення суду вступило в силу з моменту його проголошення. Іноді суд дає кілька місяців, щоб парламент встиг внести зміни до законодавства.

Глава КС пояснює це тим, що «потрібно було вживати термінових заходів, штучним шляхом почала знищуватися конституційна інституція». Олександр Тупицький уточнив, що НАЗК виписало кільком суддям адміністративні протоколи для відводу їх від розгляду деяких справ, які надійшли в КС.

Сліденко, в свою чергу, припускає, що якби суд дав кілька місяців для виконання рішення, то суддів би заарештували.

«Оскільки нас би пересадили наступного ж дня … — відповів він на питання «Ґрат». — Суд давав термін по багатьох справах, але по жодній з них законодавець ніяких змін не вносив. Якщо була мета спровокувати ситуацію, то хто б дивився на те, що ми дали термін».

Які наслідки рішення Конституційного суду?

Протести біля Конституційного суду, 30 жовтня 2020 року. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Рішення КС — є остаточними і оскарженню не підлягають. У зв’язку з цим, НАЗК відразу закрило реєстр декларацій.

Національне антикорупційне бюро відзвітувало, що станом на 27 жовтня, в рамках 110 кримінальних проваджень детективи розслідують близько 180 фактів умисного внесення посадовими особами недостовірних відомостей в електронні декларації. Семи особам, серед яких троє колишніх народних депутатів, повідомили про підозру, а 34 справи направили до суду. Відносно 13 осіб вже є рішення суду. Однак після рішення КС, заявили в НАБУ, всі ці справи повинні бути закриті.

Після негативної реакції суспільства президент Володимир Зеленський зібрав засідання Ради національної безпеки і оборони, де засудив (розкритикував) рішення суду і дав розпорядження Кабінету міністрів відновити роботу реєстру декларацій і надати агентству можливість проводити їх перевірки, а парламенту — внести законопроєкт «про відновлення довіри до конституційного судоустрою» .

На думку Сліденка, після рішення КС можна було обмежитися лише зміною Закону України «Про протидію корупції».

«Зміни, зроблені Конституційним судом, лікуються змінами в законодавстві. Це три дні роботи, нічого такого … Ситуація була штучно роздута. Всі ці статті з закону (які КС скасував — Ґ) потрібно повернути назад з невеликими змінами, і вони будуть застосовуватися, але при цьому до суддів не будуть відкривати двері чоботом (мова йде про те, що інспектори НАЗК одного разу увірвалися в кабінет одного із суддів КС для вручення постанови про адміністративне правопорушення у зв’язку з декларуванням — Ґ)», — сказав він.

Що ще запропонував президент?

Володимир Зеленський. Фото: Антон Наумлюк, Ґрати

30 жовтня на сайті парламенту було оприлюднено проєкт закону «Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства». Він передбачає скасування рішення суду про недостовірне декларування, розпуск всього складу суду, а також початок проведення конкурсів для набору нових суддів.

«У нас не буде грошей, у нас не буде підтримки, будуть скасовані і напрацьовані проєкти, і підтримка Світового банку. У нас буде велика діра в бюджеті. А головне — ми не розуміємо, який сюрприз Конституційний Суд зробить завтра або післязавтра», — сказав на засіданні РНБО Володимир Зеленський.

Чи може парламент таким чином звільнити всіх суддів КС?

Ні! Закон України «Про Конституційний суд» передбачає чіткі підстави для звільнення суддів КС:

• неможливість виконувати обов’язки за станом здоров’я;
•  порушення вимог щодо несумісності (суддя не може входити в будь-яку партію або займатися бізнесом);
•  вчинення ним дисциплінарного проступку, грубе або систематичне нехтування своїми обов’язками;
•  відставка судді.

Більше того, звільнити або прийняти відставку судді може лише КС двома третинами голосів.

Всі фракції парламенту, крім «Слуги народу», вже висловилися проти законопроєкту президента. Провладна фракція визначиться з голосуванням в понеділок, 2 листопада.

Глава КС Олександр Тупицький розкритикував закон глави держави.

«Сьогодні з’являється проєкт закону — за ніч його склепали — №4288, який має ознаки конституційного перевороту в Україні. Я це відповідально заявляю, тому що це порушення статті 149 Конституції України (Незалежність і недоторканість судді Конституційного суду гарантуються Конституцією і законами України — Ґ)», — сказав він. І додав, що судді планують провести збори 2 листопада, щоб вирішити, що робити в разі прийняття президентського законопроєкту.