Конституционный Суд признал неконституционными ряд статей Закона «О предотвращении коррупции», которые наделяют Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции контролирующими функциями, и статью 366-1 Уголовного кодекса, которая предусматривала ответственность за недостоверное декларирование.

«Ґрати» изучили предысторию вопроса, решение КС, попросили судей объяснить его и рассказывают о самом важном.

Когда в Украине заработала система электронного декларирования?

Создание системы электронного декларирования в Украине началось в 2014 году. Но заработала она лишь спустя почти два года — впервые госслужащие подали электронные декларации 30 октября 2016 года. Тогда был запущен открытый государственный реестр деклараций, обеспечением работы которого занимается Национальное агентство по вопросам противодействия коррупции (НАПК). 

Теперь должностные лица обязаны вместо бумажных деклараций подавать электронные, которые находятся в открытом доступе. В перечень этих лиц входит президент, главы парламента и Службы безопасности, Генпрокурор, госчиновники, судьи, присяжные и так далее. Декларацию они подают раз в год, а также перед увольнением с должности или вступлением на госдолжность. Кроме этого, чиновники были обязаны подавать уточнения в декларацию, если в течении года что-то изменилось в их собственности. 

С запуском электронного декларирования Уголовный кодекс пополнился статьей об ответственности за недекларирование или недостоверное декларирование.

Создание такой системы было одним из условий Международного валютного фонда для получения очередного транша Украиной, а также Европейского Союза для предоставления безвизового режима. 

Что именно попросили у Конституционного суда депутаты?

Протесты у Конституционного суда, 30 октября 2020 года. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

В августе этого года 47 народных депутатов (вся фракция «Оппозиционной платформы — За жизнь», два депутата от группы «Партия «За будущее» и один — внефракционный) обратились в Конституционный суд (КС). Они просили суд оценить на конституционность некоторые статьи Гражданского и Уголовного кодексов, законов «О предотвращении коррупции», «О прокуратуре», «О Национальном антикоррупционном бюро», «О Государственном бюро расследований», «О Национальном агентстве Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений», которые касаются недостоверного декларирования и наказания за это преступление.

Статья 366-1 Уголовного кодекса предусматривает за подачу заведомо неправдивых сведений в декларации или неподачу декларации —штраф от 2500 до 3000 необлагаемых минимумов доходов граждан, общественные работы на срок от 150 до 240 часов, лишение свободы на срок до двух лет (с запретом занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет). 

Ответственность наступает в случае, если недостоверные сведения в декларации отличаются от достоверных на сумму более полумиллиона гривен. И касается только государственных чиновников и представителей местного самоуправления. 

Депутаты просили Конституционный суд отменить, в частности, статью 366-1 Уголовного кодекса, поскольку она предусматривает уголовную ответственность за недостоверную информацию в декларации не только для тех, кто обязан по своему статусу подавать декларацию, но и его родственников, с которыми они проживают вместе. Таким образом, по мнению депутатов, человек вынужден нести ответственность за действия третьих лиц, что противоречит Конституции, согласно которой ответственность лица носит индивидуальный характер.

Часть оспариваемых норм касаются конфискации имущества после того, как декларирование признано недостоверным. Объясняя свое обращение в КС, депутаты отметили, что Конституция не предусматривает лишение права собственности — «признание необоснованными активов и их взыскание в доход государства». И просили признать неконституционными нормы, касающиеся конфискации из-за недостоверного декларирования доходов. 

Депутаты также просили КС оценить статью 368-5 Уголовного кодекса о незаконном обогащении. В прошлом году суд признал неконституционной такую же статью, после чего парламент ее заменил. Уголовная ответственность по ней наступает после получения чиновником активов, стоимость которых больше его доходов на более чем шесть миллионов гривен. 

По мнению депутатов, статья не указывает, с какого момента нужно считать доходы чиновника, с которыми сравнивают неожиданно появившиеся у него ценности.

Решение по отмене недостоверного декларирования судьи КС приняли довольно быстро. Депутаты обратились в КС 5 августа, 8 октября суд открыл производство и уже 27-го принял решение. Для сравнения, 27 февраля 2019 года КС отменил статью 368-2 Уголовного кодекса о незаконном обогащении госслужащих. Но с момента обращения по ней до принятия решения прошел год и три месяца.

С чем связано такое быстрое решение?

Протесты у Конституционного суда, 30 октября 2020 года. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Глава КС Александр Тупицкий, который встретился с журналистами 30 октября на брифинге, пояснил, что законодательство дает суду от месяца до полугода для принятия решения. Судьи могут принять решение о неотложном рассмотрении дела, срок которого — один месяц.

По его словам, срок рассмотрения также зависит от наличия практики суда в подобных вопросах. Ее отсутствие усложняет рассмотрение, а устоявшиеся позиции КС не меняет и использует в дальнейшем.

Что решил суд?

27 октября Конституционный суд разделил производство по обращению 47 депутатов и сделал выводы только по статье 366-1 Уголовного кодекса, а также нормам Закона «О противодействии коррупции», который регулирует деятельность Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Почему так произошло, в КС не пояснили, но, согласно его регламента, суд может разъединить производство «в случае необходимости». 

В опубликованном на следующий день решении суда говорится о том, что неконституционными признаны и вся статья 366-1 Уголовного кодекса, и ряд норм Закона «О противодействии коррупции», касающиеся механизма проверки деклараций чиновников Национальным агентством по вопросам предотвращения коррупции. 

КС отменил статьи, которые предусматривают следующие полномочия НАПК (перечень — длинный, но это очень важно):

• мониторить конфликт интересов в деятельности госчиновников; 
• проверять их декларации, обнародовать их, мониторить образ жизни должностных лиц; 
• получать информацию с ограниченным доступом, иметь доступ к реестрам, банковским данным; 
• проводить проверки госорганов для предотвращения коррупции; 
• получать письменные объяснения от чиновников по поводу конфликта интересов, этичности поведения; 
• обращаться в суд по поводу признания незаконным отдельных актов, решений, принятых вследствие коррупционного правонарушения; 
• обращаться в Специализированную антикоррупционную прокуратуру или Офис генпрокурора для подачи иска в суд о признании необоснованными активов и конфискации их в доход государства; 
• инициировать служебное расследование для привлечения к ответственности лиц за коррупционные действия; 
• составлять протоколы об административных правонарушениях; 
• беспрепятственно входить в помещения государственных органов и иметь доступ к документам для проверки; 
• запрещать должностному лицу принимать участие в работе коллегиального органа, если у него обнаружен конфликт интересов; 
• открывать доступ деклараций в Едином государственном реестре деклараций;
• контролировать и проверять декларации; 
• привлекать к уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности, в связи с коррупционными правонарушениями.

Также КС признал неконституционным требование, согласно которому чиновники должны сообщать в НАПК об изменениях в своих декларациях на сумму больше 50 прожиточных минимумов по состоянию на 1 января текущего  года.

Решение КС, согласно Конституции, вступило в силу с момента обнародования решения, и все перечисленные нормы перестали действовать.

В комментарии «Ґратам» судья КС Игорь Слиденко сказал, что после решения суда НАПК должно было обратиться в суд для получения разъяснений, чтобы понимать, как действовать дальше и нужно ли, к примеру, закрывать реестр деклараций.

«КС сказал бы, что учитывая общественный запрос, реестр должен работать в открытом доступе. Но Новиков (глава НАПК Александр Новиков — Ґ ) этого не сделал, думаю, не хотел», — сказал Слиденко. В итоге реестр в тот же день, когда было опубликовано решение КС, был закрыт. Вновь открыли его на следующий день по прямому указанию правительства.

Большинства из отмененных статей не было в перечне, с которым депутаты обращались в КС. Например, депутаты не спрашивали мнения суда по поводу права НАПК мониторить конфликт интересов в деятельности госчиновников (пункт 6 части 1 статьи 11 Закона «О предотвращении коррупции») или про ответственность за коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения (статья 65 этого же закона).

Может ли КС оценить больше статей, чем его просили?

Нет! Согласно Закону «О Конституционном Суде», он может лишь реагировать на обращения с конкретными положениями, которые необходимо проверить на соответствие Конституции.

Игорь Слиденко объясняет «лишние» статьи в решении КС — их связанностью.

Например, депутаты просили оценить на конституционность то, что в полномочия НАПК входит контроль, проверка, сохранение и обнародование деклараций (пункт 8 части 1 статьи 11 Закона «О противодействии коррупции»).

«Эта статья органически связана с другими статьями. Если признавать эту норму неконституционной, то и другие тоже надо», — сказал Слиденко.

Чем мотивировал свое решение суд?

Председатель Конституционного суда Александр Тупицкий. Фото: ccu.gov.ua

В объяснении суд сосредоточил внимание на проверке деклараций судей — то есть только одной из групп, которые обязаны подавать электронные декларации. 

КС говорит в своем решении, что антикоррупционный контроль и привлечение к ответственности судей должны проводиться независимыми от правительства органами, чтобы одна ветвь власти не влияла на другую. Для этого у судей должен быть специальный орган судебной власти. 

НАПК, отмечается в решении, имеет контрольные функции, с помощью которых влияет на судебную власть и в, том числе, на судей Конституционного суда. 

КС также считает, что уголовная ответственность за декларирование недостоверных сведений, а также не предоставление декларации является чрезмерным наказанием за совершение таких правонарушений.

«Негативные последствия, которые испытывает человек, привлеченный к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных статьей 366-1 УК Украины, не пропорциональны вреду, наступившему или который может наступить в случае совершения соответствующих действий», — говорится в решении.

Отменил ли суд электронное декларирование?

Нет! Такого в решении нет. Более того, по словам Слиденко, электронное декларирование соответствует Конституции.

Почему суд акцентировал внимание только на декларировании судей, хотя решение затронуло и чиновников, и депутатов?

Протесты у Конституционного суда, 30 октября 2020 года. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Судья Игорь Слиденко, поясняя мотивацию суда, отметил, что КС обнаружил нарушение баланса власти, поскольку НАПК — орган, который находится в системе исполнительной власти, но контролирует остальные.

«Это — орган, который контролирует все органы в государстве, прямо контролирует, и входит в исполнительную власть. Рано или поздно нужно было ждать конфликта. Это мог быть не КС, а Верховный суд или обычный районный суд», — сказал он.

Слиденко подчеркнул, что судьи находятся под особой защитой, предусмотренной Конституцией, и их не может проверять обычный орган, созданный после принятия закона. 

«Процедуры по проверке судей должны быть другие, возможно жестче, но другие. К примеру, если инспектор НАПК может без проблем попасть в кабинет главы сельсовета, то открывать легко дверь судьи он не должен», — сказал Слиденко.

Почему КС не предусмотрел переходный период для исполнения своего решения?

В этом случае, решение суда вступило  в  силу с момента его оглашения. Иногда суд дает несколько месяцев, чтобы парламент успел внести изменение в законодательство.

Глава КС поясняет это тем, что «нужно было принимать срочные меры, искусственным путем начала уничтожаться конституционная институция». Александр Тупицкий уточнил, что НАПК выписало нескольким судьям административные протоколы для отвода их от рассмотрения некоторых дел, которые поступили в КС. 

Слиденко, в свою очередь, допускает, что если бы суд дал несколько месяцев для исполнения решения, то судей бы арестовали.

«Поскольку нас бы пересажали на следующий день… — ответил он на вопрос «Ґрат». — Суд давал срок по многим делам, но ни по одному из них законодатель никаких изменений не вносил. Если была цель спровоцировать ситуацию, то кто бы смотрел на то, что мы дали срок».

Какие последствия решения Конституционного суда?

Протесты у Конституционного суда, 30 октября 2020 года. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Решения КС — окончательны и обжалованию не подлежат. В связи с этим, НАПК сразу закрыло реестр деклараций.

Национальное антикоррупционное бюро отчиталось, что, по состоянию на 27 октября, в рамках 110 уголовных производств детективы расследуют около 180 фактов умышленного внесения должностными лицами недостоверных сведений в электронные декларации. Семи лицам, среди которых трое бывших народных депутатов, сообщили о подозрении, а 34 дела направили в суд. В отношении 13 лиц уже есть решения суда. Однако после решения КС, заявили в НАБУ, все эти дела должны быть закрыты.

После негативной реакции общества президент Владимир Зеленский собрал заседание Совета по национальной безопасности и обороне, где осудил решение суда и дал распоряжение Кабинету министров возобновить работу реестра деклараций и предоставить агентству возможность проводить их проверки, а парламенту — внести законопроект «о возобновлении доверия к конституционному судоустройству». 

По мнению Слиденко, после решения КС можно было ограничиться лишь изменением Закона «О противодействии коррупции».

«Изменения, сделанные Конституционным судом, лечатся изменениями в законодательстве. Это три дня работы, ничего такого… Ситуация была искусственно раздута. Все эти статьи из закона (которые КС отменил — Ґ ) нужно вернуть назад с небольшими изменениями, и они будут применяться, но при этом к судьям не будут открывать дверь сапогом (речь идет о том, что инспекторы НАПК однажды ворвались в кабинет одного из судей КС для вручения постановления об административном правонарушении в связи с декларированием — Ґ )», — сказал он.

Что еще предложил президент?

Владимир Зеленский. Фото: Антон Наумлюк, Ґрати

30 октября на сайте парламента был обнародован проект закона «О восстановлении общественного доверия к конституционному судопроизводству». Он предусматривает отмену решения суда о недостоверном декларировании, розпуск всего состава суда, а также начало проведения конкурсов для набора новых судей.

«У нас не будет денег, у нас не будет поддержки, будут отменены и наработанные проекты, и поддержка Всемирного банка. У нас будет большая дыра в бюджете. А главное — мы не понимаем, какой сюрприз Конституционный Суд сделает завтра или послезавтра», — сказал на заседании СНБО Владимир Зеленский.

Может ли парламент таким образом уволить всех судей КС?

Нет! Закон «О Конституционном суде» предусматривает четкие основания для увольнения судей КС:

• невозможность исполнять обязанности по состоянию здоровья;
• нарушения требований по несовместительству (судья не может входить в любую партию или заниматься бизнесом);
• совершение им дисциплинарного проступка, грубое или систематическое пренебрежение своими обязанностями;
• отставка судьи.

Более того, уволить или принять отставку судьи может лишь КС двумя третями голосов.

Все фракции парламента, кроме «Слуги народа», уже высказались против законопроекта президента. Провластная фракция определится с голосованием в понедельник, 2 ноября. 

Глава КС Александр Тупицкий раскритиковал закон главы государства.

«Сегодня появляется проект закона — за ночь его склепали — №4288, который имеет признаки конституционного переворота в Украине. Я это ответственно заявляю, потому что это  нарушение статьи 149 Конституции Украины (Независимость и неприкосновенность судьи Конституционного суда гарантируются Конституцией и законами Украины — Ґ)», — сказал он. И добавил, что судьи планируют провести собрание 2 ноября, чтобы решить, что делать в случае принятия президентского законопроекта.