«Президент воспринимает его как своего человека». Как Украина может и должна изменить процедуры назначения и увольнения генерального прокурора
Иллюстративный кадр. Фото: Стас Юрченко, Ґрати
В этом году Украина открыла первый кластер переговорной рамки для вступления в Европейский Союз. Среди требований — деполитизация и совершенствование отбора генерального прокурора, а также другие реформы в сфере прокуратуры, судопроизводства и антикоррупции. Обсуждение необходимости изменить процедуру назначения генпрокурора заметно обострилось на фоне расследования НАБУ и САП о коррупционной схеме, которую, по версии следствия, возглавлял чиновник Офиса генерального прокурора, а также бегства за границу действующего на тот момент его руководителя Руслана Кравченка, который перед этим объявил подозрение директору НАБУ.
Еще в июне группа народных депутатов зарегистрировала в Верховной Раде законопроект, предусматривающий введение конкурсного отбора на должность генерального прокурора, а также предлагающий изменения в процедуре его увольнения. Параллельно с призывами к парламенту поддержать законопроект звучат и предостережения о том, что существенное реформирование механизмов назначения и увольнения генпрокурора может противоречить действующим положениям Конституции.
«Ґрати» исследовали требования, которые выдвигает ЕС, проблемы, связанные с должностью генерального прокурора, а также предложения по изменению механизмов его назначения и увольнения и рассказывают об этом в материале.
Какие реформы прокуратуры обязана провести Украина на пути евроинтеграции
21 июня 2024 года Совет Европейского Союза утвердил переговорные рамки для Украины и Молдовы, которые устанавливали принципы, содержание и процедуру дальнейших переговоров со странами на пути их евроинтеграции. Так, первый кластер переговорной рамки Украины «Основы» содержит пять разделов, которые касаются судебной власти, права, свободы и безопасности, публичных закупок, статистики и финансового контроля. При этом выполнение требований этого кластера должно происходить параллельно с другими, и именно его закрытие должно финализировать подготовку к вступлению.
В мае 2025 года Кабинет Министров утвердил дорожные карты относительно дальнейшей политики в сферах верховенства права, реформирования государственного управления и функционирования демократических институтов, которые предусматривают комплекс изменений и действий, необходимых для выполнения требований ЕС. В частности, в дорожной карте на первый квартал 2026 года были запланированы разработка и принятие закона, который вводил бы прозрачный отбор кандидатов на должности генерального прокурора и его заместителя, а также руководителей областных и окружных прокуратур. Отмечалось, что такой отбор должен опираться на четкие критерии оценки кандидатов и прозрачную, конкурентную процедуру, включающую проверку профессиональной компетентности и добросовестности.
Дорожная карта по вопросам верховенства права содержала и ряд других рекомендаций, направленных на совершенствование прокуратуры. Так, на первый квартал этого года также был запланирован аудит Совета прокуроров и Квалификационно-дисциплинарной комиссии с последующими рекомендациями относительно отбора их членов и усиления независимости и эффективности институтов. До конца 2026 года предписано разработать законодательство, которое упростило бы структуру прокуратур и оптимизировало бы количество людей, которые в них работают, в частности на должностях, дублирующих друг друга. На второй квартал следующего года запланированы обзор и приведение к стандартам ЕС процедуры назначения и увольнения из ОГП.
Кроме того, в конце 2025 года с совместным заявлением выступили еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос и вице-премьер-министр Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Тарас Качка. Они заявили о готовности к открытию всех шести переговорных кластеров и определили 10 наиболее актуальных и приоритетных вопросов, над которыми Украина будет работать в течение следующего года. Среди них был и комплексный пересмотр процедуры отбора и увольнения генпрокурора с привлечением Венецианской комиссии, чтобы привести их в соответствие с европейскими практиками.
15 июня этого года Евросоюз и Украина открыли первый переговорный кластер, по которому ЕС опубликовал свою общую позицию. В ней партнеры отметили усилия Украины по совершенствованию судебной системы, развитию антикоррупционных органов и планы дальнейших реформ, а также подчеркнули изменения, которые еще необходимо внедрить.
Так, в общей позиции Евросоюз подчеркивает, что Украина должна укрепить независимость судей и прокуроров, а также институтов, в которых они работают. ЕС призывает привлекать независимых международных экспертов к процедурам отбора людей на соответствующие должности, а также деполитизировать должность генерального прокурора. Для этого, говорится в документе, необходимо внедрить более прозрачные, объективные и ориентированные на профессиональные качества процедуры назначения на эту должность и увольнения с нее.
Евросоюз также отдельно отмечает, что Национальное антикоррупционное бюро Украины должно иметь полномочия расследовать дела в отношении всех высокопоставленных должностных лиц, деятельность которых связана с коррупционными рисками, а Специализированная антикоррупционная прокуратура должна получить право возбуждать дела в отношении народных депутатов без согласия на то генерального прокурора.
Вместе с тем, Конституция Украины указывает, что генерального прокурора назначает на должность и освобождает от нее президент с согласия Верховной Рады. В исследовании украинского аналитического центра «Лаборатория законодательных инициатив» отмечается, что введение конкурса для генерального прокурора может повысить легитимность этой должности и деполитизировать ее, однако вызовет противоречия с Конституцией.
С одной стороны, говорится в исследовании, обновленная процедура может сохранять действующий механизм, при котором генпрокурора назначает президент с согласия парламента, однако вводить на более раннем этапе конкурсный отбор, на основе результатов которого глава государства принимает решение.
С другой стороны, Конституция не предусматривает никаких дополнительных процедур назначения генпрокурора, кроме решения президента, согласованного с Радой. Во время изменений в Конституцию в 2016 году в части регулирования деятельности прокуратуры никаких уточнений относительно особенностей назначения руководителя ОГП также внесено не было.
В разговоре с «Ґратами» руководитель направления «Правопорядок» «Лаборатории законодательных инициатив» Евгений Крапивин подчеркивает, что Европейская комиссия осведомлена об этой конституционной норме в Украине и невозможности изменить ее в период военного положения, а потому в своих документах и заявлениях использует именно формулировку «отбор» (selection), а не «конкурс» (competition).
«Абсолютно ошибочным является мнение, что Европейская комиссия требует от нас конкурса для генпрокурора. Если вы посмотрите все евроинтеграционные документы и выступления любого европейского чиновника высокого уровня, они никогда этого не говорят, потому что везде речь идет об усовершенствовании порядка увольнения и назначения генерального прокурора путем уменьшения политического влияния на него. Иногда в ранних версиях еще идет речь о прозрачном отборе и четких критериях», — говорит Евгений Крапивин.
Руководитель направления «Правопорядок» «Лаборатории законодательных инициатив» Евгений Крапивин. Фото со страницы Крапивина в фейсбуке
В аналитической записке ЛЗИ отмечается, что по действующему законодательству генеральный прокурор находится в политической зависимости от органов власти, ведь его назначение происходит исключительно по решению президента и с согласия парламента — без прозрачных процедур, публичных проверок или профессиональной оценки. Не менее важна здесь и процедура прекращения полномочий генпрокурора, ведь Верховная Рада может уволить его большинством голосов, в частности — по политическим мотивам.
«Прокуратура должна быть дистанцирована от президента и Рады, и в этом, собственно, и заключается мотивация реформ, одна из ключевых составляющих. Но все равно он (генпрокурор) остается в очень сильной зависимости от президента, президент воспринимает его как своего человека, и это не только из-за порядка назначения, но и из-за этой истории с монобольшинством, с тем, что депутатскую неприкосновенность в 2019 году отменили и заменили на особый порядок привлечения депутата к уголовной ответственности, в котором ключевые решения продвигает и согласовывает генеральный прокурор, и он воспринимается частью политической системы», — поясняет аналитик.
Одним из последствий такой системы стала значительно более частая ротация людей на должности генерального прокурора, чем предусмотрено законом. Только Владимир Зеленский за время своего президентства назначил уже четырех генеральных прокуроров, из которых дольше всего на должности пробыла Ирина Венедиктова — 2 года и 4 месяца, при том, что каденция руководителя ОГП составляет 6 лет.
Такая ситуация приводит к потере стабильности и независимости генерального прокурора, а также способности внедрять и реализовывать долгосрочные политики и реформы. Евгений Крапивин замечает, что в таких условиях новый человек, который приходит на эту должность, осознает, что вряд ли будет занимать ее больше года. Аналитик добавляет, что смена генпрокурора часто синхронизируется с перезагрузками правительства и соответствующими электоральными циклами.
Депутатский законопроект о конкурсе на должность генпрокурора
Уже через неделю после открытия переговорного кластера «Основы», 22 июня, глава парламентского комитета по вопросам антикоррупционной политики Анастасия Радина и еще четыре народных депутата — Ярослав Железняк, Ярослав Юрчишин, Иванна Климпуш-Цинцадзе и Максим Хлапук — зарегистрировали в Верховной Раде законопроект, который предусматривает ряд изменений в процедуры назначения и увольнения генерального прокурора.
Основное нововведение, предложенное в законопроекте, — введение конкурсного отбора для назначения на должность генерального прокурора. Проводить его должна комиссия, за формирование состава и обеспечение работы которой отвечает Высший совет правосудия.
Высший совет правосудия. Фото: Стас Юрченко, Ґрати
Трех членов ВСП должны избрать на открытом заседании, а еще трех назначить на основании предложений международных и иностранных организаций стран ЕС, которые оказывают Украине помощь в сферах противодействия коррупции и преступности, верховенства права и защиты прав человека. Порядок назначения и работы конкурсной комиссии предлагается заимствовать из процедуры отбора руководителя САП, прописанной в законе «О прокуратуре».
Члены комиссии должны иметь безупречную деловую репутацию и не менее пяти лет опыта работы в юридической сфере. Также они не могут быть политическими деятелями или лицами, признанными судом недееспособными, иметь неснятую судимость или административные взыскания за коррупционные правонарушения в течение последнего года. В рамках своей работы члены комиссии могут собирать и анализировать информацию о кандидатах на должность, в том числе с ограниченным доступом, бесплатно пользоваться государственными реестрами и обращаться к кандидатам или другим лицам для предоставления объяснений, документов или иной информации.
Законопроект предлагает оставить в силе нормы, согласно которым кандидат на должность генпрокурора должен иметь высшее юридическое образование, опыт работы в области права от десяти лет, высокие моральные и профессиональные качества, владеть государственным языком, не иметь непогашенной судимости, болезней, препятствующих работе, и задолженности по уплате алиментов. К этим требованиям народные депутаты предлагают добавить еще одно — наличие как минимум 5-летнего опыта на руководящих должностях в государственных органах, учреждениях, организациях, в том числе зарубежных.
Согласно законопроекту, то, как будет происходить отбор и по каким критериям будут оцениваться кандидаты, должна определить конкурсная комиссия и опубликовать соответствующую информацию на сайте ВСП. Среди кандидатов, которые подали документы и прошли экзамены, комиссия должна отобрать лучших и провести с ними собеседования. Также эти кандидаты должны пройти проверку в соответствии с законом «О предотвращении коррупции». После этого путем открытого голосования комиссия выберет двух участников отбора и предложит их кандидатуры президенту. Он принимает окончательное решение, выбирая, кого из двух кандидатов назначить на должность генерального прокурора, и подает его на согласование в Верховную Раду. Если же парламент откажется поддержать решение президента, тот должен подать на согласование решение о назначении второго кандидата, которого предложила комиссия.
«Кандидат на должность Генерального прокурора считается соответствующим критерию добросовестности, если является независимым, честным, беспристрастным, неподкупным, добросовестным, соблюдает этические нормы и демонстрирует безупречное поведение в профессиональной деятельности и личной жизни, а также в отношении него отсутствуют сомнения в законности источников происхождения имущества, соответствии уровня жизни кандидата и членов его семьи задекларированным доходам, соответствии образа жизни кандидата его статусу», — отмечается в законопроекте.
Также предусмотрено, что любой может направлять комиссии информацию и материалы о кандидатах, участвующих в конкурсе. Сам отбор должен происходить открыто, с доступом СМИ к заседаниям комиссии и их трансляцией.
Также законопроект предусматривает ряд изменений в процедуре увольнения генерального прокурора. Так, народные депутаты предлагают предоставить Высшему совету правосудия полномочия проводить дисциплинарное производство в отношении генпрокурора. По его результатам ВСП может объявить выговор или направить президенту представление об увольнении генпрокурора.
В документе предлагается частично изменить процедуру выражения недоверия генеральному прокурору со стороны Верховной Рады. Согласно действующему законодательству, для рассмотрения этого вопроса достаточно предложения от как минимум трети народных депутатов, которое поддержит половина парламента. На пленарном заседании должны выступить инициаторы предложения и генпрокурор, после чего последнего могут уволить, если такую позицию поддержит большинство от конституционного состава Рады.
Законопроект предлагает усложнить эту процедуру. Так, для внесения вопроса о выражении недоверия генпрокурору в повестку дня это предложение сначала должна подписать как минимум половина конституционного состава парламента. После этого нужно создать временную следственную комиссию, которая проверит обстоятельства, связанные с предложением выразить вотум недоверия. Если ВСК не найдёт оснований для такого решения или не предоставит свой отчёт в установленный срок, вопрос должен быть снят с повестки дня. Если же комиссия придёт к выводу, что основания для выражения недоверия всё же есть, то этот вопрос вынесут на пленарное заседание. Выступить на нём должны не только инициаторы предложения и генеральный прокурор, но и представители ВСК. Решение, как и сейчас, должно приниматься большинством голосов.
Также в документе предлагается ограничить срок, в течение которого обязанности генпрокурора может исполнять его заместитель, шестью месяцами.
По мнению Евгения Крапивина, профильный комитет Верховной Рады вряд ли поддержит предложенный депутатами законопроект и будет ждать предложения со стороны правительства. Так же, по его убеждению, за подобный законопроект не проголосует и большинство нынешнего созыва парламента, ведь народные депутаты существенно зависят от лояльности генерального прокурора: только он может вносить данные о них в Единый реестр досудебных расследований или давать согласие на проведение следственных действий.
Кроме того, отмечает аналитик, законопроект рискован с точки зрения его конституционности. Даже если бы Верховная Рада приняла его, часть народных депутатов могла бы обратиться в Конституционный суд Украины, чтобы тот проверил принятый закон. КСУ же, по мнению Крапивина, склонен к консервативным решениям, что может привести к признанию закона неконституционным и его отмене.
«Депутатские законопроекты точно непроходные, и их роль — скорее всколыхнуть общественную дискуссию на эту тему, и это подтолкнет правительство активнее работать над этими изменениями», — считает эксперт ЛКИ.
Он также отмечает, что на популярность идеи введения конкурсного отбора на должность генерального прокурора могут влиять подобные механизмы назначения руководителей Национального антикоррупционного бюро, Бюро экономической безопасности, Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Однако эти органы не имеют никаких конституционных ограничений, которые противоречили бы проведению конкурса со специально сформированной комиссией.
В то же время в пояснительной записке к законопроекту утверждается, что он сохраняет конституционные полномочия президента и Верховной Рады и лишь вносит в механизм назначения генерального прокурора новую процедуру. Также в записке говорится, что Конституционный суд сформировал подход, согласно которому Конституция и законы должны толковаться с учетом международных обязательств Украины и релевантных европейских стандартов.
Парламентская аналитика Движения «Честно» Ирина Корженкова. Фото: со страницы Корженковой в фейсбуке
В разговоре с «Ґратами» парламентский аналитик Движения «Чесно» Ирина Корженкова отмечает, что предложенная в законопроекте модель действительно вызывает разные оценки относительно ее конституционности. В то же время, по мнению аналитика, процедура, при которой конкурсная комиссия фактически вместо президента проверяет добропорядочность и профессиональные компетенции кандидатов и оставляет двух из них для дальнейшего решения главы государства, не будет нарушать положения Конституции.
Вместе с тем Ирина Корженкова отмечает, что сейчас депутатский законопроект довольно «сырой» и будет еще дорабатываться, если его проанализирует парламентский комитет по вопросам правоохранительной деятельности и передаст на рассмотрение в первом чтении. В таком случае, по ее мнению, юридические оговорки можно минимизировать, а процедура конкурсного отбора будет усовершенствована и детализирована.
«У меня больше всего вопросов и предостережений к тому, как будет происходить этот отбор, конкурс. Потому что, к сожалению, мы знаем, что у нас были прецеденты, когда в работу конкурсной комиссии пытались вмешаться другие должностные лица. На заседании ВАКС антикоррупционный прокурор рассказывал о кейсе Ольги Стефанишиной, которая пыталась вмешаться в конкурсный отбор главы НАПК. Поэтому нужно обеспечить, чтобы такого больше не происходило», — говорит исследовательница Движения «Честно».
Корженкова соглашается, что правительство тоже может зарегистрировать законопроект по совершенствованию процедуры назначения генпрокурора, после чего парламент сможет выбрать лучший вариант. Однако аналитик подчеркивает, что дальнейшие задержки в этих вопросах могут иметь крайне негативные последствия, ведь от внедрения этих реформ зависит и финансирование Украины со стороны ЕС.
«Поэтому мы не можем позволить себе ждать, пока появится какой-то лучший законопроект, возможно, кто-то еще что-то придумает. Сейчас есть законопроект, он уже зарегистрирован, и его нужно дорабатывать, приводить в такой вид, который был бы целесообразным и понравился бы прежде всего нам, и уже потом — нашим европейским партнерам, потому что нам с этим жить. И здесь время — это деньги», — говорит Ирина Корженкова.
Какие альтернативы процедуре назначения генпрокурора обсуждают эксперты
Как отмечает Евгений Крапивин в разговоре с «Ґратами», Европейский Союз не определяет чётких директив относительно того, как должен функционировать генеральный прокурор, ведь каждая страна имеет собственные исторически обусловленные национальные модели прокуратуры. В одних случаях генпрокурор — это часть судебной власти, и его статус подобен статусу судьи, в других руководитель прокуратуры одновременно является министром юстиции, то есть принадлежит к исполнительной власти и политическому кругу.
По словам эксперта ЛЗИ, в большинстве стран ЕС отсутствует конкурс на должность руководителя прокуратуры, однако обязательным является прозрачный отбор на основе чётких критериев и консультации с профессиональным сообществом, чего сейчас нет в Украине. Как отмечает Крапивин, такую оценку дают разные институции в зависимости от страны. Где-то это могут быть временные комиссии, где-то — органы, которые совмещают контроль за прокуратурой и судебной властью. В Украине за функции самоуправления в этой сфере отвечает Совет прокуроров.
«Преимущественно это — политическая традиция, то есть нет такого, что это заключение обязательно, но с ним почти всегда считаются. А где-то прямо написано, что без заключения [спільноти], например, президент не может номинировать определённую кандидатуру. Если прокурорскому самоуправлению не понравился человек, то оно должно предложить нового кандидата», — поясняет Евгений Крапивин.
В своей аналитической записке «Лаборатория законодательных инициатив» описывает ряд возможных сценариев изменений в механизмах назначения и увольнения генерального прокурора: от радикальных до таких, которые умеренно отличаются от действующей модели.
Максимально измененная процедура назначения, описанная ЛЗИ, по своей сути совпадает с предложенной в депутатском законопроекте: независимая комиссия проводит конкурс, передает президенту одну кандидатуру или несколько, среди которых тот выбирает генпрокурора и согласовывает окончательное решение с парламентом. Отмечается, что в этом сценарии может варьироваться уровень привлечения международной экспертизы, а также институция, на основе которой формируется комиссия — скажем, вместо ВСП это может быть Совет прокуроров. Радикальные изменения механизма увольнения предусматривали бы полную отмену права Верховной Рады выразить генпрокурору недоверие и потребовали бы детализации процедуры увольнения по результатам дисциплинарного производства. Вместе с тем в аналитической записке ЛЗИ отмечено, что в случае выбора Украиной такого сценария реформ существует риск, что нововведения будут признаны неконституционными.
По более умеренному сценарию, который рассматривается в документе, Совет прокуроров или ВСП мог бы проводить отбор кандидатов и передавать президенту рекомендованный перечень, из которого тот выбирал бы будущего генпрокурора. Промежуточный вариант процедуры увольнения генерального прокурора требовал бы от Верховной Рады более единодушной позиции по вопросу выражения ему вотума недоверия: для принятия такого решения на голосовании нужно было бы собрать не простое большинство (226 голосов), а квалифицированное (300 голосов). Однако в исследовании отмечается, что и такая трансформация может потребовать изменений в Конституцию.
В наиболее осторожной модели реформы, рассмотренной в исследовании, президент самостоятельно выбирает кандидата на должность генпрокурора после консультации с независимым совещательным органом, который проверяет предложенную кандидатуру до вынесения на согласование парламентом. Минимальные изменения в механизме увольнения не предусматривают принципиальных изменений в голосовании Верховной Рады при выражении недоверия генпрокурору, однако предлагается включить в эту процедуру предварительное рассмотрение этого вопроса в профильном комитете или временной следственной комиссии.
Евгений Крапивин говорит, что сейчас оптимальным может быть вариант привлечения Совета прокуроров Украины к процедуре отбора кандидатов на должность генпрокурора. Совет мог бы либо проводить собственный отбор и предлагать определенный перечень кандидатов президенту, либо давать профессиональную оценку кандидатуре, которую сначала определяет президент. Вместе с тем аналитик считает, что сегодня заключение Совета прокуроров может позиционироваться как рекомендательное, и только после завершения военного положения можно будет внести изменения в Конституцию и обязать президента учитывать позицию профессионального сообщества.
Также представитель ЛЗИ говорит, что до внедрения такой процедуры стоит реформировать и сам Совет прокуроров, поскольку сейчас он имеет недостаточную субъектность и политически зависит от генерального прокурора. Изменения в этом направлении утверждены в правительственной дорожной карте на конец этого года.
Еще один из возможных вариантов, добавляет аналитик, — обращаться в Этический совет при ВСП. Президент мог бы направлять на его экспертизу ряд кандидатов, а совет давал бы заключения об их добропорядочности. Кроме того, Этический совет уже имеет наработанный механизм проверки судей, а его привлечение не потребовало бы предварительных реформ, как в случае с Советом прокуроров.
Евгений Крапивин считает неплохой процедуру увольнения генпрокурора, предложенную в депутатском законопроекте. При невозможности конституционных изменений, отмечает он, привлечение ВСК может сделать механизм выражения недоверия парламентом более взвешенным и прозрачным.
Экс-заместитель генпрокурора Гюндуз Мамедов. Фото: Игорь Бурдыга, Ґрати
В своей колонке на «Украинской правде» заместитель начальника Военной службы правопорядка ВСУ и экс-заместитель генпрокурора Гюндуз Мамедов утверждает, что формирование качественного конкурса на должность генерального прокурора может занять много времени, которого у Украины сейчас нет, и предлагает менее глобальные изменения к действующей процедуре. Мамедов пишет, что перед обращением в парламент президент Украины мог бы проводить консультации с ключевыми международными партнёрами, вместе с ними предлагать и обсуждать возможные кандидатуры, которые затем должны были бы проходить дополнительную проверку на добропорядочность и профессиональные компетенции.
Ирина Корженкова также считает, что введение консультаций президента с представителями других органов или с партнёрами могло бы стать важным шагом к лучшему отбору и более прозрачному назначению генерального прокурора.
«В обществе есть высокая степень [напряжения], и чтобы понимать некоторые моменты, наверное, нужно выходить на разговор, переходить к консультациям. Даже если назначают того или иного руководителя институции, было бы неплохо, чтобы президент вникал и видел, что происходит внутри отрасли, и для этого, конечно, нужно разговаривать с людьми, которые там работают, — путём каких-то переговоров, консультаций», — говорит аналитик.
«Генпрокурор — не всесильный руководитель»
Проблемы вокруг генерального прокурора связаны не только с процедурами назначения и увольнения и политической зависимостью от президента или парламента, но и с процессами внутри самого ОГП.
Евгений Крапивин отмечает, что логика реформ с 2014 года была направлена на уменьшение роли генпрокурора в управлении прокуратурой и сосредоточение деятельности ведомства на сфере уголовной юстиции и защите интересов государства в суде. В частности, было отменено функцию «общего надзора за соблюдением и применением законов», когда прокуратура могла по собственному усмотрению проводить проверки любого органа исполнительной власти, местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, и внедрено прокурорское самоуправление. Для этого были сформированы Квалификационно-дисциплинарная комиссия и Совет прокуроров, которые переняли полномочия проводить конкурсы на должности прокуроров и увольнять их по результатам дисциплинарных производств.
«То есть идея — в том, чтобы ослабить генпрокурора, передать эти полномочия руководителям на местах, прокурорскому самоуправлению. Это частично сделано. Поэтому дальнейшая деполитизация этой должности лишь продолжает логику, что генпрокурор — не всесильный руководитель, который стоит над каждым прокурором, а высокопоставленный прокурор, который имеет свой участок работы, руководит системой, но в самой системе есть понятие процессуальной независимости. Каждый прокурор по собственному усмотрению принимает решения и не боится, что придет руководитель и безосновательно, из политических соображений, выбросит его из этой системы», — говорит аналитик.
В то же время такая логика, по его мнению, была нарушена прошлым летом, когда Верховная Рада поддержала, а президент подписал законопроект, который значительно расширил полномочия генерального прокурора. Больше всего внимания тогда привлек вопрос подчинения ОГП антикоррупционных органов и утраты их независимости, и через неделю протестов во многих городах Украины эти положения были отменены.
Однако часть норм скандального закона все еще сохраняет силу. Так, генеральный прокурор получил право истребовать материалы производств и передавать их на проверку другим, что создает риски блокирования расследований или предоставления указаний следователям в обход прокурора, который вел дело. Также закон разрешил в период военного положения без конкурса назначать на должности в ОГП и областные прокуратуры людей, которые по состоянию на июль прошлого года не имели статуса прокурора.
Закон закрепил возможность устранить человека из прокуратуры путем ликвидации или реорганизации того или иного подразделения. Если прокурор отказывается от должности, которую ему предлагают после вывода за штат, его увольняют. Аналитик ЛБИ отмечает, что такую схему недавно использовали во время реорганизации департамента международных партнерств ОГП, чтобы устранить оттуда Сергея Кропиву.
Прокуратура после «Карфагена» и возможная роль ЕС
Дискуссия о необходимости совершенствования механизма назначения генерального прокурора, уменьшения политического влияния на него и реформирования прокуратуры значительно активизировалась в начале этой осени. Произошло это на фоне коррупционного скандала в ОГП, а также увольнения с должности генпрокурора и бегства за границу Руслана Кравченко.
Избрание меры пресечения заместителю начальника департамента международно-правового сотрудничества ОГП Сергею Кропиве в Высшем антикоррупционном суде, 6 сентября 2026 года. Фото: Ґрати
4 сентября НАБУ провело обыски в Офисе генерального прокурора, а на следующий день вместе с САП опубликовало детали операции «Карфаген». Речь шла о схеме вокруг мошеннических колл-центров, которые, по версии следствия, покрывал заместитель начальника департамента международно-правового сотрудничества ОГП Сергей Кропива вместе со своими сообщниками. Во время судебного заседания, на котором Кропиве избирали меру пресечения, прокурор САП зачитал расшифровку записей разговоров, которые, по убеждению обвинения, свидетельствуют о том, что тогдашний генпрокурор Руслан Кравченко и его первая заместительница Мария Вдовиченко знали о схеме и способствовали её функционированию, хотя никому из них на данный момент подозрения не вручали.
Кравченко свою причастность к схеме отрицал, однако после разговора с президентом подал в отставку. За день до того, как его увольнение должна была согласовать Верховная Рада, генпрокурор объявил подозрения директору НАБУ Семёну Кривоносу и близкому человеку руководителя САП Александра Клименко, после чего продолжил публиковать материалы на эту тему. Вместо этого в ОГП заявили, что заявления Кравченко «лишены юридического смысла», никаких подозрений по этому производству не сообщали, а соответствующие данные в ЕРДР отменили. Накануне ночью Руслан Кравченко выехал из страны — по его словам, в командировку.
15 сентября Верховная Рада поддержала увольнение Руслана Кравченко с должности генпрокурора. Ранее в отставку подала и его первая заместительница Вдовиченко, поэтому 17 сентября Зеленский назначил исполняющим обязанности генерального прокурора Антона Ковальского, который до этого возглавлял Хмельницкую областную прокуратуру.
После назначения Ковальский назвал своей главной задачей обеспечение бесперебойной работы прокуратуры, а также анонсировал встречи с руководителями подразделений прокуратуры и дальнейшее взаимодействие с антикоррупционными органами. Во время совещания Ковальского с руководителями структурных подразделений ОГП и областных прокуратур им поручили воздержаться от назначений прокуроров на основании скандального прошлогоднего закона. Также анонсирован аудит назначений, осуществлённых на этом основании в течение года.
Тем временем Руслан Кравченко после анонсированной им 5-дневной командировки в Украину так и не вернулся. Согласно закону, он сохранял статус прокурора ОГП, однако подал заявление об увольнении, которое удовлетворило руководство. Также президент вывел Кравченко из состава Совета национальной безопасности и обороны.
Парламент с 17 сентября по 13 октября не проводит пленарных заседаний, поэтому в течение этого времени невозможно принять решения ни о реформировании прокуратуры, ни о назначении Ковальского или другого кандидата на должность генерального прокурора. При этом длительное пребывание ОГП под руководством исполняющего обязанности может произойти не впервые: до назначения Руслана Кравченко на должность генпрокурора ведомство более шести месяцев возглавлял Алексей Хоменко в статусе и.о.
Аналитик движения «Честно» Ирина Корженкова отмечает, что длительное пребывание Офиса генерального прокурора под руководством временно исполняющего обязанности вредит работе ведомства. Человек с таким статусом не может выстраивать долгосрочную политику, формировать собственную команду, а также несет несколько иную степень ответственности за свою работу на этой должности, чем назначенный генпрокурор.
Как отмечает эксперт ЛРИ Евгений Крапивин, на эти процессы может повлиять позиция международных партнеров Украины. По его словам, сейчас между Украиной и Еврокомиссией продолжаются неформальные обсуждения будущих реформ по обновлению прокурорского самоуправления и совершенствованию отбора кандидатов на руководящие должности в органах прокуратуры, однако в настоящее время потенциальный законопроект далек от рассмотрения Верховной Радой.
«Очень не хватает генпрокурора, который выступал бы с сильными месседжами о том, что прокуратура должна развиваться, реформироваться. Фактически после [Андрия] Костина все эти процессы остановились, [Руслан] Кравченко вообще их отверг и занимался ручным управлением, и мы сейчас дошли до точки, когда это становится критично», — говорит аналитик.
Он ожидает правительственное предложение относительно процедур назначения и увольнения генерального прокурора в конце этого года или в 2027-м. По словам Крапивина, в октябре–ноябре Евросоюз также должен опубликовать свой отчет о расширении, в котором Еврокомиссия оценивает выполнение обязательств странами, претендующими на членство в ЕС. По мнению аналитика, то, насколько строго в этом документе будет сформулирована позиция относительно отсутствия изменений в процедурах назначения и увольнения генпрокурора, может повлиять на решительность украинского правительства и скорость дальнейших изменений.
Исправлено, 7 октября 2026 года: в материале заменена фотография Ирины Корженковой, поскольку на изначально установленной был изображен другой человек.
Нашли ошибку в тексте?
Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
