«Президент сприймає його як свою людину». Як Україна може і має змінити процедури призначення та звільнення генерального прокурора

Цьогоріч Україна відкрила перший кластер переговорної рамки для вступу в Європейський Союз. Серед вимог — деполітизація та вдосконалення відбору генерального прокурора, а також інші реформи у сфері прокуратури, судочинства й антикорупції. Обговорення потреби змінити процедуру призначення генпрокурора значно загострилося на фоні розслідування НАБУ та САП щодо корупційної схеми, яку, за версією слідчих, очолював посадовець Офісу генерального прокурора, а також втечі за кордон чинного на той час його очільника Руслана Кравченка, який перед цим оголосив підозру директору НАБУ.

Ще у червні група народних депутатів зареєструвала у Верховній Раді законопроєкт, який передбачає запровадження конкурсного відбору на посаду генерального прокурора, а також пропонує зміни до процедури його звільнення. Паралельно із закликами до парламенту підтримати законопроєкт лунають і застереження, що суттєве реформування механізмів призначення й звільнення генпрокурора може суперечити чинним положенням Конституції. 

«Ґрати» дослідили вимоги, які висуває ЄС, проблеми, пов’язані з посадою генерального прокурора, та пропозиції щодо зміни механізмів його призначення й звільнення і розповідають про це у матеріалі.

Які реформи прокуратури зобов’язана провести Україна на шляху євроінтеграції

21 червня 2024 року Рада Європейського Союзу схвалила переговорні рамки для України та Молдови, що встановлювали принципи, зміст і процедуру подальших перемовин з країнами на шляху їхньої євроінтеграції. Так, перший кластер переговорної рамки України «Основи» містить п’ять розділів, які стосуються судової влади, права, свободи та безпеки, публічних закупівель, статистики та фінансового контролю. При цьому виконання вимог цього кластера має відбуватися паралельно з іншими, і саме його закриття має фіналізувати підготовку до вступу.

У травні 2025 року Кабінет Міністрів затвердив дорожні карти щодо подальшої політики у сферах верховенства права, реформування державного управління та функціонування демократичних інституцій, що передбачають комплекс змін і дій, необхідних для виконання вимог ЄС. Серед іншого, у дорожній карті на перший квартал 2026 року були заплановані розробка та ухвалення закону, що запроваджував би прозорий відбір кандидатів на посади генерального прокурора та його заступника, а також керівників обласних та окружних прокуратур. Зазначалося, що такий відбір має спиратися на чіткі критерії оцінювання кандидатів та прозору, конкурентну процедуру, що включає перевірку професійної компетентності та доброчесності.

Дорожня карта з питань верховенства права містила й низку інших рекомендацій, спрямованих на вдосконалення прокуратури. Так, на перший квартал цього року також був запланований аудит Ради прокурорів і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії з подальшими рекомендаціями щодо відбору їх членів та посилення незалежності й ефективності інституцій. До кінця 2026 року покладено розробити законодавство, яке б спростило структуру прокуратур та оптимізувало б кількість людей, які у них працюють, зокрема на посадах, які дублюють одна одну. На другий квартал наступного року запланований огляд та приведення до стандартів ЄС процедури призначення та звільнення з ОГП.

Крім цього, наприкінці 2025 року зі спільною заявою виступили єврокомісарка з питань розширення Марта Кос та віцепрем’єр-міністр України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тарас Качка. Вони заявили про готовність до відкриття усіх шести перемовних кластерів, та визначили 10 найбільш актуальних і пріоритетних питань, над якими Україна працюватиме впродовж наступного року. Серед них був і комплексний перегляд процедури відбору та звільнення генпрокурора із залученням Венеціанської комісії, аби привести їх у відповідність із європейськими практиками.

15 червні цього року Євросоюз та Україна відкрили перший переговорний кластер, щодо якого ЄС опублікував свою спільну позицію. У ній партнери відзначили зусилля України щодо вдосконалення судової системи, розвиток антикорупційних органів та плани щодо подальших реформ, а також наголосили на змінах, які ще потрібно запровадити.

Так, у спільній позиції Євросоюз наголошує, що Україна має зміцнити незалежність суддів та прокурорів, а також інституцій, у яких вони працюють. ЄС закликає залучати незалежних міжнародних експертів до процедур відбору людей на відповідні посади, а також деполітизувати посаду генерального прокурора. Для цього, йдеться у документі, потрібно запровадити більш прозорі, об’єктивні та орієнтовані на професійні якості процедури призначення на цю посаду й звільнення з неї.

Євросоюз також окремо відзначає, що Національне антикорупційне бюро України повинне мати повноваження розслідувати справи стосовно всіх високопосадовців, діяльність яких пов’язана з корупційними ризиками, а Спеціалізована антикорупційна прокуратура має одержати право порушувати справи щодо народних депутатів без згоди на те генерального прокурора.

Разом із цим, Конституція України вказує, що генерального прокурора призначає на посаду й звільняє з неї президент за згодою Верховної Ради. У дослідженні українського аналітичного центру «Лабораторія законодавчих ініціатив» зазначається, що запровадження конкурсу для генерального прокурора може збільшити легітимність цієї посади та деполітизувати її, однак викличе суперечності з Конституцією. 

З одного боку, йдеться у дослідженні, оновлена процедура може зберігати чинний механізм, за якого генпрокурора призначає президент за згодою парламенту, однак запроваджувати на більш ранньому етапі конкурсний відбір, на основі результатів якого глава держави ухвалює рішення. 

З іншого боку, Конституція не передбачає жодних додаткових процедур призначення генпрокурора, крім рішення президента, погодженого Радою. Під час змін до Конституції у 2016 році в частині регулювання діяльності прокуратури жодних уточнень щодо особливостей призначення очільника ОГП теж не було внесено.

У розмові з «Ґратами» керівник напряму «Правопорядок» «Лабораторії законодавчих ініціатив» Євген Крапивін наголошує, що Європейська комісія обізнана з цією конституційною нормою в Україні та неможливістю її змінити в період воєнного стану, а тому у своїх документах та заявах використовує саме формулювання «відбір» (selection), а не «конкурс» (competition).

«Абсолютно хибною є думка, що Європейська комісія від нас вимагає конкурсу для генпрокурора. Якщо ви подивитесь в усі євроінтеграційні документи і виступи будь-якого європейського чиновника високого рівня, вони ніколи цього не кажуть, бо всюди йде мова про удосконалення порядку звільнення і призначення генерального прокурора шляхом зменшення на нього політичного впливу. Інколи в ранніх версіях ще мова йде про прозорий добір і чіткі критерії», — говорить Євген Крапивін.

Керівник напряму «Правопорядок» «Лабораторії законодавчих ініціатив» Євген Крапивін. Фото зі сторінки Крапивіна у фейсбуці

В аналітичній записці ЛЗІ зазначається, що за чинного законодавства генеральний прокурор перебуває у політичній залежності від органів влади, адже його призначення відбувається винятково за рішенням президента й згодою парламенту — без прозорих процедур, публічних перевірок чи професійного оцінювання. Не менш важлива тут і процедура припинення повноважень генпрокурора, адже Верховна Рада може звільнити його більшістю голосів, зокрема — з політичних мотивів.

«Прокуратура має бути дистанційованою від президента і Ради, і в цьому, власне, і полягає мотивація реформ, одна з наріжних складових. Але все одно він (генпрокурор) залишається у дуже сильній залежності від президента, президент сприймає його як свою людину, і це не тільки через порядок призначення, а й через цю історію з монобільшістю, з тим, що депутатський імунітет у 2019 році скасували й замінили на особливий порядок притягнення депутата до кримінальної відповідальності, в якому ключові рішення просуває і погоджує генеральний прокурор, і він сприймається частиною політичної системи», — пояснює аналітик.

Одним з наслідків такої системи стала значно частіша ротація людей на посаді генерального прокурора, ніж передбачено законом. Лише Володимир Зеленський за час свого президентства призначав уже чотирьох генеральних прокурорів, з яких найдовше на посаді пробула Ірина Венедіктова — 2 роки та 4 місяці, при тому, що каденція очільника ОГП становить 6 років. 

Така ситуація призводить до втрати стабільності та незалежності генерального прокурора, а також спроможності впроваджувати й реалізовувати довгострокові політики і реформи. Євген Крапивін зауважує, що за таких умов нова людина, яка приходить на цю посаду, усвідомлює, що навряд обійматиме її більше року. Аналітик додає, що зміна генпрокурора часто синхронізується з перезавантаженнями уряду й відповідними електоральними циклами. 

Депутатський законопроєкт про конкурс на посаду генпрокурора

Уже за тиждень після відкриття переговорного кластера «Основи», 22 червня, голова парламентського комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна та ще чотири народні депутати — Ярослав Железняк, Ярослав Юрчишин, Іванна Климпуш-Цинцадзе і Максим Хлапук — зареєстрували у Верховній Раді законопроєкт, що передбачає низку змін до процедур призначення й звільнення генерального прокурора. 

Основне нововведення, запропоноване у законопроєкті, — запровадження конкурсного відбору для призначення на посаду генерального прокурора. Проводити його має комісія, за формування складу й забезпечення роботи якої відповідає Вища рада правосуддя. 

Вища рада правосуддя. Фото: Стас Юрченко, Ґрати

Трьох членів ВРП має обрати на відкритому засіданні, а ще трьох призначити на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій країн ЄС, які надають Україні допомогу у сферах протидії корупції та злочинності, верховенства права і захисту прав людини. Порядок призначення й роботи конкурсної комісії пропонується запозичити з процедури відбору керівника САП, прописаного у законі «Про прокуратуру». 

Члени комісії повинні мати бездоганну ділову репутацію та не менше п’яти років досвіду роботи в юридичній сфері. Також вони не можуть бути політичними діячами чи особами, що визнані судом недієздатними, мати непогашену судимість чи адміністративні стягнення за корупційні правопорушення протягом останнього року. У межах свої роботи члени комісії можуть збирати й аналізувати інформацію про кандидатів на посаду, зокрема з обмеженим доступом, безкоштовно користуватися державними реєстрами та звертатися до кандидатів чи інших осіб для надання пояснень, документів чи іншої інформації. 

Законопроєкт пропонує залишити чинними норми, що кандидат на посаду генпрокурора повинен мати вищу юридичну освіту, досвід роботи в галузі права від десяти років, високі моральні та професійні якості, володіти державною мовою, не мати непогашеної судимості, хвороб, що перешкоджають роботі, та боргу за сплату аліментів. До цих вимог у нардепи пропонують додати ще одну — наявність щонайменше 5-річного досвіду на керівних посадах в державних органах, установах, організаціях, зокрема закордонних. 

Згідно із законопроєктом, те, як відбуватиметься відбір, та за якими критеріями оцінюватимуться кандидати, має визначити конкурсна комісія та опублікувати відповідну інформацію на сайті ВРП. Серед кандидатів, які подали документи й пройшли іспити, комісія має відібрати найкращих та провести з ними співбесіди. Також ці кандидати мають пройти перевірку відповідно до закону «Про запобігання корупції». Після цього шляхом відкритого голосування комісія обере двох учасників відбору та запропонує їх кандидатури президенту. Він ухвалює остаточне рішення, обираючи, кого з двох кандидатів призначити на посаду генерального прокурора, та подає його на погодження до Верховної Ради. Якщо ж парламент відмовиться підтримувати рішення президента, той має подати на погодження рішення про призначення другого кандидата, якого запропонувала комісія.

«Кандидат на посаду Генерального прокурора вважається таким, що відповідає критерію доброчесності, якщо є незалежним, чесним, неупередженим, непідкупним, сумлінним, дотримується етичних норм та демонструє бездоганну поведінку у професійній діяльності та особистому житті, а також стосовно якого немає сумнівів щодо законності джерел походження майна, відповідності рівня життя кандидата та членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата його статусу», — зазначається у законопроєкті.

Також передбачено, що будь-хто може надсилати комісії інформацію та матеріали щодо кандидатів, які беруть участь у конкурсі. Сам відбір має відбуватися відкрито, з доступом медіа до засідань комісії та їх трансляцією.

Також законопроєкт передбачає низку змін до процедури звільнення генерального прокурора. Так, народні депутати пропонують надати Вищій раді правосуддя повноваження проводити дисциплінарне провадження щодо генпрокурора. За його результатами ВРП може висловити догану або ж спрямувати президентові подання про звільнення генпрокурора. 

У документі пропонується частково змінити процедуру висловлення недовіри генеральному прокурору з боку Верховної Ради. Згідно із чинним законодавством, для розгляду цього питання достатньо пропозиції від щонайменше третини народних депутатів, яку підтримає половина парламенту. На пленарному засіданні мають виступити ініціатори пропозиції та генпрокурор, після чого останнього можуть звільнити, якщо таку позицію підтримає більшість від конституційного складу Ради. 

Законопроєкт пропонує ускладнити цю процедуру. Так, для внесення питання про висловлення недовіри генпрокурору до порядку денного цю пропозицію від початку має підписати щонайменше половина конституційного складу парламенту. Після цього потрібно створити тимчасову слідчу комісію, що перевірить обставини, пов’язані з пропозицією висловити вотум недовіри. Якщо ТСК не знайде підстав для такого рішення або не надасть свій звіт у визначений термін, питання має бути зняте з порядку денного. Якщо ж комісія дійде висновку, що підстави для висловлення недовіри таки є, то це питання винесуть на пленарне засідання. Виступити на ньому мають не лише ініціатори пропозиції та генеральний прокурор, а й представники ТСК. Рішення, як і зараз, має ухвалюватися більшістю голосів.

Також у документі пропонується обмежити термін, протягом якого обов’язки генпрокурора може виконувати його заступник, шістьма місяцями.

На думку Євгена Крапивіна, профільний комітет Верховної Ради навряд чи підтримає запропонований депутатами законопроєкт і чекатиме на пропозицію з боку уряду. Так само, на його переконання, за подібний законопроєкт не проголосує і більшість чинного скликання парламенту, адже народні депутати суттєво залежать від лояльності генерального прокурора: лише він може вносити дані щодо них до Єдиного реєстру досудових розслідувань чи давати згоду на проведення слідчих дій.

Крім цього, зауважує аналітик, законопроєкт ризикований з точки зору його конституційності. Навіть якби Верховна Рада ухвалила його, частина народних депутатів могла б звернутися до Конституційного суду України, щоб той перевірив прийнятий закон. КСУ ж, на думку Крапивіна, схильний до консервативних рішень, що може призвести до визнання закону неконституційним і його скасування.

«Депутатські законопроєкти точно непрохідні, і їхня роль — скоріше збурити суспільну дискусію на цю тему, і це підштовхне уряд активніше працювати над цими змінами», — вважає експерт ЛЗІ.

Він також зауважує, що на популярність ідеї запровадження конкурсного відбору на посаду генерального прокурора можуть впливати подібні механізми призначення очільників Національного антикорупційного бюро, Бюро економічної безпеки, Національного агентства з питань запобігання корупції. Однак ці органи не мають жодних конституційних обмежень, які б суперечили проведенню конкурсу зі спеціально сформованою комісією.

Водночас у пояснювальній записці до законопроєкту стверджується, що він зберігає конституційні повноваження президента та Верховної Ради й просто вносить у механізм призначення генерального прокурора нову процедуру. Також у записці йдеться, що Конституційний суд сформував підхід, згідно з яким Конституція та закони мають тлумачитися з урахуванням міжнародних зобов’язань України та релевантних європейських стандартів.

Парламентська аналітикиня Руху «Чесно» Ірина Корженкова. Фото: зі сторінки Корженкової у фейсбуці

У розмові з «Ґратами» парламентська аналітикиня Руху «Чесно» Ірина Корженкова зауважує, що запропонована у законопроєкті модель дійсно викликає різні оцінки щодо її конституційності. Водночас, на думку аналітикині, процедура, за якої конкурсна комісія фактично замість президента перевіряє доброчесність і професійні компетенції кандидатів та залишає двох із них для подальшого рішення глави держави, не порушуватиме положення з Конституції.

Разом із цим, Ірина Корженкова зазначає, що наразі депутатський законопроєкт доволі «сирий» і буде ще допрацьований, якщо його проаналізує парламентський комітет з питань правоохоронної діяльності і передасть на розгляд до першого читання. У такому разі, на її думку, юридичні застереження можна мінімізувати, а процедура конкурсного відбору буде вдосконалена й деталізована.

«У мене найбільше питань і пересторог до того, як буде відбуватися цей добір, конкурс. Тому що, на жаль, ми знаємо, що у нас були прецеденти, коли в роботу конкурсної комісії намагалися втрутитися інші посадовці. На засіданні ВАКС антикорупційний прокурор розповідав про кейс Ольги Стефанішиної, яка намагалася втрутитися в конкурсний відбір голови НАЗК. Тому потрібно забезпечити, щоб такого більше не відбувалося», — говорить дослідниця Руху «Чесно».

Корженкова погоджується, що уряд теж може зареєструвати законопроєкт щодо вдосконалення процедури призначення генпрокурора, після чого парламент зможе обрати кращий варіант. Однак аналітикиня наголошує, що подальші затримки у цих питаннях можуть мати вкрай негативні наслідки, адже від запровадження цих реформ залежить і фінансування України з боку ЄС.

«Тому ми не можемо собі дозволити чекати, поки з’явиться якийсь кращий законопроєкт, можливо, хтось ще щось придумає. Нині є законопроєкт, він уже зареєстрований, і його потрібно допрацьовувати, приводити у такий вигляд, який був би доцільний і подобався б насамперед нам, і вже потім — нашим європейським партнерам, тому що нам із цим жити. І тут час — це гроші», — каже Ірина Корженкова.

Які альтернативи до процедури призначення генпрокурора обговорюють експерти

Як зазначає Євген Крапивін у розмові з «Ґратами», Європейський Союз не визначає чітких директив, як має функціонувати генеральний прокурор, адже кожна країна має власні історично обумовлені національні моделі прокуратури. В одних випадках генпрокурор — це частина судової влади, і його статус подібний до статусу судді, в інших очільник прокуратури є одночасно міністром юстиції, тобто належить до виконавчої влади й політичного кола. 

За словами експерта ЛЗІ, у більшості з країни ЄС відсутній конкурс на посаду очільника прокуратури, однак обов’язковим є прозорий відбір на основі чітких критеріїв та консультації з професійною спільнотою, чого наразі немає в Україні. Як зазначає Крапивін, таку оцінку надають різні інституції, залежно від країни. Десь це можуть бути тимчасові комісії, десь — органи, що поєднують контроль за прокуратурою та судовою владою. В Україні за функції самоврядування у цій галузі відповідає Рада прокурорів. 

«Здебільшого це — політична традиція, тобто немає такого, що цей висновок обов’язковий, але з ним майже завжди рахуються. А десь прямо написано, що без висновку [спільноти], наприклад, президент не може певну кандидатуру номінувати. Якщо прокурорському самоврядуванню не сподобалася людина, то воно має запропонувати нового кандидата», — пояснює Євген Крапивін.

У своїй аналітичній записці «Лабораторія законодавчих ініціатив» описує низку можливих сценаріїв змін до механізмів призначення та звільнення генерального прокурора: від радикальних до таких, що помірно відрізняються від чинної моделі.

Максимально змінена процедура призначення, описана ЛЗІ, за своєю суттю збігається із запропонованою у депутатському законопроєкті: незалежна комісія проводить конкурс, передає президентові одну кандидатуру або ж декілька, серед яких той обирає генпрокурора й погоджує остаточне рішення з парламентом. Зазначається, що у цьому сценарії може варіюватися рівень залучення міжнародної експертизи, а також інституція, на основі якої формується комісія — скажімо, замість ВРП це може бути Рада прокурорів. Радикальні зміни до механізму звільнення передбачали б повне скасування права Верховної Ради висловити генпрокурору недовіру та потребували б деталізації процедури звільнення за результатами дисциплінарного провадження. Разом із цим, в аналітичній записці ЛЗІ зазначено, що у разі обрання Україною такого сценарію реформ існує ризик, що нововведення визнають неконституційними.

За більш поміркованого сценарію, який розглядають у документі, Рада прокурорів чи ВРП могла б проводити відбір кандидатів та передавати президентові рекомендований перелік, з якого б той обирав майбутнього генпрокурора. Проміжний варіант процедури звільнення генерального прокурора вимагав би від Верховної Ради більш одностайної позиції щодо висловлення йому вотуму недовіри: для ухвалення такого рішення на голосуванні потрібно було б зібрати не просту більшість (226 голосів), а кваліфіковану (300 голосів). Однак у дослідженні зазначається, що й така трансформація може потребувати змін до Конституції.

У найбільш обережній моделі реформи, розглянутої у дослідженні, президент самостійно обирає кандидата на посаду генпрокурора після консультації з незалежним дорадчим органом, який перевіряє запропоновану кандидатуру до винесення на погодження парламентом. Мінімальні зміни до механізму звільнення не передбачають принципових змін до голосування Верховної Ради під час висловлення недовіри генпрокурору, однак пропонують включити у цю процедуру попередній розгляд цього питання на профільному комітеті або тимчасовою слідчою комісією.

Євген Крапивін говорить, що наразі оптимальним може бути варіант залучення Ради прокурорів України до процедури відбору кандидатів на посаду генпрокурора. Рада могла б або проводити власний відбір та пропонувати певний перелік кандидатів президентові, або ж давати фахову оцінку кандидатурі, яку спершу визначає президент. Разом із цим, аналітик вважає, що сьогодні висновок Ради прокурорів може позиціонуватися як рекомендаційний, і лише після завершення воєнного стану можна буде внести зміни до Конституції та зобов’язати президента враховувати позицію професійної спільноти. 

Також посадовець ЛЗІ говорить, що до запровадження такої процедури варто реформувати й саму Раду прокурорів, оскільки наразі вона має недостатню суб’єктність та політично залежить від генерального прокурора. Зміни у цьому напрямку затверджені в урядовій дорожній мапі на кінець цього року.

Ще один з можливих варіантів, додає аналітик, — звертатися до Етичної ради при ВРП. Президент міг би спрямовувати на її експертизу низку кандидатів, а рада давала б висновки щодо їх доброчесності. Крім того, Етична рада вже має напрацьований механізм перевірки суддів, а її залучення не потребувало б попередніх реформ, як у випадку Ради прокурорів.

Євген Крапивін вважає непоганою процедуру звільнення генпрокурора, запропоновану у депутатському законопроєкті. За неможливості конституційних змін, зазначає він, залучення ТСК може зробити механізм висловлення недовіри парламентом більш виваженим та прозорим. 

Ексзаступник генпрокурора Гюндуз Мамедов. Фото: Ігор Бурдига, Ґрати

У своїй колонці на «Українській правді» заступник начальника Військової служби правопорядку ЗСУ та ексзаступник генпрокурора Гюндуз Мамедов стверджує, що формування якісного конкурсу на посаду генерального прокурора може зайняти багато часу, якого Україна наразі не має, і пропонує менш глобальні зміни до чинної процедури. Мамедов пише, що перед зверненням до парламенту президент України міг би проводити консультації з ключовими міжнародними партнерами, спільно з ними пропонувати й обговорювати можливі кандидатури, які потім мали б проходити додаткову перевірку на доброчесність і професійні компетенції.

Ірина Корженкова також вважає, що запровадження консультацій президента з представниками інших органів чи з партнерами могло б стати важливим кроком до кращого відбору та більш прозорого призначення генерального прокурора.

«Є високий градус [напруги] у суспільстві, і щоб розуміти деякі моменти, напевно потрібно виходити на розмову, переходити до консультацій. Навіть якщо призначають того чи іншого очільника інституції, було б непогано, аби президент вникав і бачив, що відбувається всередині галузі, і для цього, звісно, потрібно розмовляти з людьми, які там працюють — шляхом якихось переговорів, консультацій», — говорить аналітикиня.

«Генпрокурор — не всесильний керівник»

Проблеми довкола генерального прокурора пов’язані не лише з процедурами призначення й звільнення та політичною залежністю від президента або парламенту, але й процесами всередині самого ОГП. 

Євген Крапивін зазначає, що логіка реформ з 2014 року була спрямована на зменшення ролі генпрокурора в управлінні прокуратурою та зосередження діяльності відомства на сфері кримінальної юстиції та захисту інтересів держави у суді. Зокрема, було скасовано функцію «загального нагляду за додержанням та застосуванням законів», коли прокуратура могла здійснювати перевірки на власний розсуд будь-якого органу виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також підприємств, установ та організацій, та запроваджено прокурорське самоврядування. Для цього сформували Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію та Раду прокурорів, які перейняли повноваження проводити конкурси на посади  прокурорів та звільняти їх за результатами дисциплінарних проваджень.

«Тобто ідея — в тому, щоб послабити генпрокурора, роздати ці повноваження керівникам на місцях, прокурорському самоврядуванню. Це частково зроблено. Тому подальша деполітизація цієї посади лише продовжує логіку, що генпрокурор — не всесильний керівник, який стоїть над кожним прокурором, а високопоставлений прокурор, який має свою ділянку роботи, керує системою, але у самій системі є поняття процесуальної незалежності. Кожен прокурор на власний розсуд ухвалює рішення і не боїться, що прийде керівник і безпідставно, з політичних міркувань, викине його з цієї системи», — говорить аналітик.

Водночас така логіка, на його думку, була порушена минулого літа, коли Верховна Рада підтримала, а президент підписав законопроєкт, що значно розширював повноваження генерального прокурора. Найбільше уваги тоді привернуло питання підпорядкування ОГП антикорупційних органів та втрата їхньої незалежності, і через тиждень протестів у багатьох містах України ці положення були скасовані. 

«На виконання обіцяного народу». Після тижня протестів громадян і зауважень ЄС влада повернула незалежність НАБУ і САП

Однак частина норм скандального закону досі зберігає чинність. Так, генеральний прокурор одержав право витребувати матеріали проваджень та передавати їх на перевірку іншим, що створює ризики блокування розслідувань чи надання вказівок слідчим в обхід прокурора, який вів справу. Також закон дозволив у період воєнного стану без конкурсу призначати на посади в ОГП та обласні прокуратури людей, які станом на липень минулого року не мали статусу прокурора.

Закон закріпив можливість усунути людину з прокуратури шляхом ліквідації чи реорганізації того чи іншого підрозділу. Якщо прокурор відмовляється від посади, яку йому запропонують після виведення поза штат, його звільняють. Аналітик ЛЗІ зауважує, що таку схему нещодавно використали під час реорганізації департаменту міжнародних партнерств ОГП, аби усунути звідти Сергія Кропиву.

Прокуратура після «Карфагену» і можлива роль ЄС

Дискусія про потребу вдосконалення механізму призначення генерального прокурора, зменшення політичного впливу на нього та реформування прокуратури значно активізувалася на початку цієї осені. Відбулося це на фоні корупційного скандалу в ОГП, а також звільнення з посади генпрокурора та втечі за кордон Руслана Кравченка.

Обрання запобіжного заходу заступнику начальника департаменту міжнародно-правового співробітництва ОГП Сергію Кропиві в Вищому антикорупційному суді, 6 вересня 2026 року. Фото: Ґрати

4 вересня НАБУ провело обшуки в Офісі генерального прокурора, а на наступний день разом із САП опублікувало деталі операції «Карфаген». Йшлося про схему довкола шахрайських кол-центрів, які, за версією слідства, покривав заступник начальника департаменту міжнародно-правового співробітництва ОГП Сергій Кропива разом зі своїми спільниками. Під час судового засідання, на якому Кропиві обирали запобіжний захід, прокурор САП прочитав розшифровку записів розмов, які, на переконання обвинувачення, свідчать про те, що тогочасний генпрокурор Руслан Кравченко та його перша заступниця Марія Вдовиченко знали про схему й сприяли її функціонуванню, хоча нікому з них наразі підозри не вручали. 

Кравченко свою причетність до схеми заперечив, однак після розмови з президентом подав у відставку. За день до того, як його звільнення мала погодити Верховна Рада, генпрокурор оголосив підозри директору НАБУ Семену Кривоносу та близькій людині керівника САП Олександра Клименка, після чого продовжив публікувати матеріали на цю тему. Натомість в ОГП заявили, що заяви Кравченка «позбавлені юридичного сенсу», жодних підозр у цьому провадженні не повідомляли, а відповідні дані в ЄРДР скасували. Напередодні вночі Руслан Кравченко виїхав з країни — за його словами, у відрядження. 

«Крім мене, цього б ніхто не зробив». Що призвело до звільнення Руслана Кравченка з посади генерального прокурора та його виїзду з країни

15 вересня Верховна Рада підтримала звільнення Руслана Кравченка з посади генпрокурора. Раніше у відставку подала і його перша заступниця Вдовиченко, тому 17 вересня Зеленський призначив виконувачем обов’язків генерального прокурора Антона Ковальського, який до цього очолював Хмельницьку обласну прокуратуру. 

Після призначення Ковальський назвав своїм головним завданням забезпечення безперервної роботи прокуратури, а також анонсував зустрічі з очільниками підрозділів прокуратури і подальшу взаємодію з антикорупційними органами. Під час наради Ковальського з керівниками структурних ОГП та обласних прокуратур їм доручили утриматися від призначень прокурорів на основі скандального минулорічного закону. Також анонсовано аудит призначень, здійснених на цій підставі протягом року.

Тим часом Руслан Кравченко після анонсованого ним 5-денного відрядження в Україну так і не повернувся. Згідно з законом, він зберігав статус прокурора ОГП, однак подав заяву на звільнення, яку задовольнило керівництво. Також президент вивів Кравченка зі складу Ради національної безпеки і оборони.

Парламент з 17 вересня до 13 жовтня не проводить пленарних засідань, тож протягом цього часу неможливе ухвалення рішень ні про реформування прокуратури, ні про призначення Ковальського чи іншого кандидата на посаду генерального прокурора. При цьому, тривале перебування ОГП під керівництвом виконувача обов’язків може відбутися не вперше: до призначення Руслана Кравченка на посаду генпрокурора відомство протягом понад шість місяців очолював Олексій Хоменко у статусі в.о.

Аналітикиня Руху «Чесно» Ірина Корженкова зауважує, що тривале перебування Офісу генерального прокурора під керівництвом тимчасового виконувача обов’язків шкодить роботі відомства. Людина з таким статусом не може будувати довготривалу політику, формувати власну команду, а також несе дещо інший ступінь відповідальності за свою роботу на цій посаді, ніж призначений генпрокурор.

Як зазначає експерт ЛЗІ Євген Крапивін, на ці процеси може вплинути позиція міжнародних партнерів України. За його словами,  наразі між Україною та Єврокомісією тривають неформальні обговорення майбутніх реформ щодо оновлення прокурорського самоврядування й вдосконалення відбору кандидатів на керівні посади в органах прокуратури, однак наразі потенційний законопроєкт далекий від розгляду Верховною Радою.

«Дуже не вистачає генпрокурора, який би виступав з сильними меседжами, що прокуратура має розвиватися, реформуватися. Фактично, після [Андрія] Костіна всі ці процеси зупинилися, [Руслан] Кравченко взагалі їх відкинув і займався ручним управлінням, і ми зараз дійшли до точки, коли це стає критично», — говорить аналітик.

Він очікує на урядову пропозицію щодо процедур призначення та звільнення генерального прокурора наприкінці цього року або у 2027-му. За словами Крапивіна,  у жовтні-листопаді Євросоюз також має опублікувати свій звіт про розширення, в якому Єврокомісія оцінює виконання зобов’язань країнами, що претендують на членство в ЄС. На думку аналітика, те, наскільки суворо у цьому документі буде сформульована позиція щодо відсутності змін у процедурах призначення й звільнення генпрокурора, може вплинути на рішучість українського уряду й швидкість подальших змін.

Виправлено, 7 жовтня 2026 року: у матеріалі замінено фотографію Ірини Корженкової, оскільки на спершу встановленій була зображена інша людина.

Редакторка: Анастасія Москвичова